11 ліпеня 2016 г. № Р-1062/2016
Канстытуцыйны Суд Рэспублікі Беларусь у складзе старшынствуючага – Старшыні Канстытуцыйнага Суда Міклашэвіча П.П., намесніка Старшыні Сяргеевай В.Г., суддзяў Бойка Т.С., Варановіча Т.В., Данілюка С.Я., Ізоткі У.П., Карповіч Н.А., Козыравай Л.Р., Падгрушы В.В., Рабцава Л.М., Цікавенкі А.Г.
на падставе часткі першай артыкула 116 Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь, абзаца другога часткі трэцяй артыкула 22 Кодэкса Рэспублікі Беларусь аб судаўладкаванні і статусе суддзяў, артыкула 98 і часткі першай артыкула 101 Закона Рэспублікі Беларусь «О конституционном судопроизводстве»
разгледзеў у адкрытым судовым пасяджэнні ў парадку абавязковага папярэдняга кантролю канстытуцыйнасць Кодэкса Рэспублікі Беларусь аб культуры.
Заслухаўшы суддзю-дакладчыка Ізотку У.П., прааналізаваўшы палажэнні Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь (далей – Канстытуцыя), Кодэкса Рэспублікі Беларусь аб культуры і іншых заканадаўчых актаў Рэспублікі Беларусь, Канстытуцыйны Суд Рэспублікі Беларусь устанавіў:
Кодэкс Рэспублікі Беларусь аб культуры (далей – Кодэкс) прыняты Палатай прадстаўнікоў Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь 24 чэрвеня
Кодэкс накіраваны на рэгуляванне грамадскіх адносін у сферы культуры і ўстанаўлівае прававыя, арганізацыйныя, эканамічныя і сацыяльныя асновы культурнай дзейнасці ў мэтах захавання і выкарыстання культурных каштоўнасцей, развіцця арганізацый культуры і забеспячэння агульнадаступнасці культурных даброт.
Пры праверцы канстытуцыйнасці Кодэкса Канстытуцыйны Суд зыходзіць з наступнага.
1. Канстытуцыя, сцвярджаючы прыярытэт асобы і забеспячэння яе правоў (частка першая артыкула 2, частка першая артыкула 21), абавязвае дзяржаву прымаць усе даступныя ёй меры для стварэння ўнутранага парадку, неабходнага для поўнага ажыццяўлення правоў і свабод грамадзян Рэспублікі Беларусь, прадугледжаных Канстытуцыяй, а дзяржаўныя органы, службовых і іншых асоб, якім даверана выкананне дзяржаўных функцый, – прымаць у межах сваёй кампетэнцыі неабходныя меры для ажыццяўлення і абароны правоў і свабод асобы (часткі першая і другая артыкула 59).
У адпаведнасці з Канстытуцыяй кожны мае права на ўдзел у культурным жыцці; гэта права забяспечваецца агульнадаступнасцю каштоўнасцей айчыннай і сусветнай культуры, якія знаходзяцца ў дзяржаўных і грамадскіх фондах, развіццём сеткі культурна-асветных устаноў; свабода мастацкай творчасці гарантуецца; дзяржава садзейнічае развіццю культуры на карысць агульных інтарэсаў (часткі першая, другая і чацвёртая артыкула 51).
Канстытуцыяй вызначана таксама, што дзяржава адказная за захаванне гісторыка-культурнай і духоўнай спадчыны, свабоднае развіццё культур усіх нацыянальных супольнасцей, якія пражываюць у Рэспубліцы Беларусь (артыкул 15); кожны абавязаны берагчы гісторыка-культурную, духоўную спадчыну і іншыя нацыянальныя каштоўнасці (артыкул 54).
З улікам указаных канстытуцыйных палажэнняў прававое рэгуляванне адносін у сферы культуры павінна гарантаваць магчымасць рэалізацыі кожным культурных правоў, у тым ліку права на доступ да культурных каштоўнасцей і права на ўдзел у культурным жыцці. Канцэпцыяй нацыянальнай бяспекі Рэспублікі Беларусь, зацверджанай Указам Прэзідэнта Рэспублікі Беларусь ад 9 лістапада
Неабходнасць такога прававога рэгулявання асноўваецца таксама на палажэннях Канстытуцыі аб прызнанні Рэспублікай Беларусь прыярытэту агульнапрызнаных прынцыпаў міжнароднага права і забеспячэнні адпаведнасці ім заканадаўства (частка першая артыкула 8) і адпавядае нормам дзеючых у гэтай сферы міжнародна-прававых актаў, якія абвяшчаюць права кожнага чалавека на свабодны ўдзел у культурным жыцці грамадства (пункт 1 артыкула 27 Усеагульнай дэкларацыі правоў чалавека, пункт 1 артыкула 15 Міжнароднага пакта аб эканамічных, сацыяльных і культурных правах). Згодна з Заўвагай агульнага парадку № 21 «Право каждого человека на участие в культурной жизни (пункт 1 статьи 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах)» Камітэта Арганізацыі Аб’яднаных Нацый па эканамічных, сацыяльных і культурных правах ад 21 снежня 2009 года культурныя правы ўяўляюць сабой неад’емную частку правоў чалавека і, як і іншыя правы, з’яўляюцца ўніверсальнымі, непадзельнымі і ўзаемазалежнымі. Усебаковае заахвочванне і павага культурных правоў мае выключна важнае значэнне для падтрымання чалавечай годнасці і пазітыўнага сацыяльнага ўзаемадзеяння паміж некаторымі асобамі і абшчынамі ва ўмовах разнастайнага і шматкультурнага свету (пункт 1 указанай Заўвагі).
Кодэксам рэгулюецца шырокі спектр грамадскіх адносін, звязаных з захаваннем і выкарыстаннем культурных каштоўнасцей, аховай гісторыка-культурнай і археалагічнай спадчыны, бібліятэчнай і музейнай справай, народнымі мастацкімі рамёствамі, кінематаграфіяй, арганізацыяй і правядзеннем культурных мерапрыемстваў, дзейнасцю калектываў мастацкай творчасці, эстэтычным выхаваннем грамадзян.
Канстытуцыйны Суд адзначае, што прыняцце Кодэкса, заснаванага на вышэйуказаных канстытуцыйных і міжнародна-прававых нормах, дазваляе прывесці дзеючыя ў сферы культуры шматлікія, разрозненыя і не заўсёды ўзгодненыя паміж сабой нарматыўныя прававыя акты ў адзіную сістэму, выключыць калізіі і шматлікасць норм па адных і тых ж пытаннях, скараціць колькасць ведамасных актаў і бланкетных норм, удасканальваючы такім чынам прававы механізм рэалізацыі грамадзянамі сваіх правоў і абавязкаў у дадзенай сферы.
2. Палажэннямі Кодэкса ўстанаўліваецца пералік суб’ектаў культурнай дзейнасці, да якіх адносяцца ў тым ліку арганізацыі культуры, установы адукацыі і навуковыя арганізацыі, якія ажыццяўляюць і (або) забяспечваюць культурную дзейнасць, творчыя саюзы, іншыя грамадскія аб’яднанні ў сферы культуры, спонсары і міжнародныя арганізацыі (артыкул 3); вызначаецца прававы статус суб’ектаў культурнай дзейнасці, у тым ліку парадак стварэння і ліквідацыі калектываў мастацкай творчасці, арганізацый культуры, асаблівасці стварэння, дзяржаўнай рэгістрацыі і дзейнасці творчых саюзаў (раздзел II); замацоўваюцца прававыя і арганізацыйныя асновы ажыццяўлення розных відаў культурнай дзейнасці (раздзел IV).
Рэгуляванне Кодэксам указаных адносін пашырае свабоду выбару форм і відаў культурнай дзейнасці, забяспечваючы тым самым канстытуцыйнае права кожнага на ўдзел у культурным жыцці шляхам ажыццяўлення культурнай дзейнасці як адной з форм гаспадарчай і іншай дзейнасці, якая гарантуецца часткай другой артыкула 13 Канстытуцыі.
3. У Кодэксе прадугледжваюцца палажэнні аб розных формах давядзення да насельніцтва інфармацыі аб культурным жыцці, у прыватнасці размяшчэнне інфармацыі аб рашэннях адносна надання і пазбаўлення статусу гісторыка-культурнай каштоўнасці на афіцыйным сайце Міністэрства культуры Рэспублікі Беларусь у глабальнай камп’ютарнай сетцы Інтэрнэт (пункт 15 артыкула 93, пункт 5 артыкула 94); аб звестках, якія змяшчаюцца ў рэестры музеяў, з’яўляюцца адкрытымі і размяшчаюцца на афіцыйным сайце юрыдычнай асобы, упаўнаважанай Міністэрствам культуры (пункт 9 артыкула 167); аб фарміраванні, вядзенні і выкарыстанні Банка звестак аб гісторыка-культурнай спадчыне Рэспублікі Беларусь, рэестра археалагічных аб’ектаў (артыкулы 101, 102, пункты 2, 4 артыкула 125); аб забеспячэнні ўдзелу бібліятэк у фарміраванні зводнага электроннага каталога бібліятэк Беларусі, іншых карпаратыўных інфармацыйных рэсурсаў (пункт 2 артыкула 149) і інш. Гэта сведчыць пра шырокае ўкараненне інфармацыйна-камунікацыйных тэхналогій у культурную сферу, павышэнне адкрытасці дзейнасці дзяржаўных органаў і іншых суб’ектаў культурнай дзейнасці, накіраванасць адпаведных норм Кодэкса на ўмацаванне інфармацыйных сувязей з насельніцтвам, уцягненне розных груп людзей у культурную дзейнасць, больш актыўнае азнаямленне з гісторыка-культурнай спадчынай і тым самым на развіццё і забеспячэнне канстытуцыйнага права на атрыманне, захоўванне і распаўсюджванне поўнай, дакладнай і своечасовай інфармацыі аб культурным жыцці (частка першая артыкула 34 Канстытуцыі).
4. Нормы Канстытуцыі маюць на ўвазе перш за ўсё замацаванне належных прававых і арганізацыйных асноў, якія забяспечваюць прыняцце не толькі дзяржавай, але і кожнай асобай на тэрыторыі Рэспублікі Беларусь усіх магчымых мер па захаванні гісторыка-культурнай і духоўнай спадчыны (артыкулы 15 і 54) для далучэння нашчадкаў да багатага мінулага беларускага народа.
Кодэксам прадугледжваюцца парадак выканання патрабавання аб падпісанні ахоўнага абавязацельства (вызначаюцца асобыя тэрміны падпісання для асобных выпадкаў) і вынікі яго невыканання (пункты 2, 4 артыкула 75); патрабаванні да парадку выкарыстання матэрыяльных гісторыка-культурных каштоўнасцей (пункты 3, 4 артыкула 122), захоўвання музейных прадметаў, навукова-дапаможных і сыравінных матэрыялаў, іх кансервацыі і рэстаўрацыі (артыкулы 178 і 179), ажыццяўлення работ, якія выконваюцца на матэрыяльных гісторыка-культурных каштоўнасцях або ў сувязі з імі (артыкулы 111–119), у тым ліку да асоб, якія маюць права выконваць гэтыя работы, а менавіта аб неабходнасці наяўнасці ў штаце спецыялістаў з вопытам работы па ахове гісторыка-культурнай спадчыны не менш за два гады (частка другая пункта 2 артыкула 91, пункт 5 артыкула 100), а таксама наяўнасці ў іх адпаведнага пасведчання, што выдаецца па выніках атэстацыі (артыкулы 117 і 118), і інш.
Канстытуцыйны Суд канстатуе, што палажэнні Кодэкса, якія датычацца асаблівасцей узнікнення правоў на гісторыка-культурныя каштоўнасці, парадку іх выкарыстання, выканання работ на іх, накіраваны на забеспячэнне належных умоў іх выкарыстання, што прадухіляюць знішчэнне, страту, прычыненне шкоды, пагаршэнне тэхнічнага стану каштоўнасцей, у мэтах захавання і перадачы культурнай спадчыны, якая з’яўляецца незаменным рэсурсам дзяржавы, гістарычнай памяццю яго народа, а патрабаванні да асоб, якія дапускаюцца да выканання работ, аб наяўнасці ў іх адпаведнай кваліфікацыі, неабходнай для прафесійнага выканання работ, не абмяжоўваюць правы на ажыццяўленне культурнай дзейнасці, якія гарантуюцца часткай другой артыкула 13, часткай першай артыкула 51 Канстытуцыі. Устанаўліваючы такія патрабаванні, заканадавец зыходзіць з неабходнасці больш поўнай рэалізацыі палажэння Канстытуцыі аб адказнасці дзяржавы за захаванне гісторыка-культурнай і духоўнай спадчыны (артыкул 15), а таксама садзейнічання развіццю культуры на карысць агульных інтарэсаў, неабходнасці аднаўлення, захавання і развіцця матэрыяльных гісторыка-культурных каштоўнасцей для памнажэння духоўнага і гістарычна-культурнага патэнцыялу краіны.
Рэгуляванне Кодэксам дзейнасці грамадскіх саветаў (камісій) і іншых кансультатыўных органаў (экспертных фарміраванняў) па пытаннях культуры, якія могуць стварацца на грамадскіх пачатках пры дзяржаўных органах (артыкул 15), супрацоўніцтва дзяржаўных органаў з камерцыйнымі арганізацыямі і індывідуальнымі прадпрымальнікамі, напрыклад, у частцы рэалізацыі культурных праектаў (сумеснай вытворчасці фільмаў, арганізацыі і правядзення культурных мерапрыемстваў), развіцця матэрыяльна-тэхнічнай базы арганізацый культуры (артыкул 16), накіравана на пашырэнне магчымасцей удзелу грамадскасці, кожнага грамадзяніна ў вырашэнні пытанняў культуры ў рамках рэалізацыі канстытуцыйна гарантуемага права ўдзельнічаць у вырашэнні дзяржаўных спраў (часткі першая і другая артыкула 37 Канстытуцыі). Як адна з форм праяўлення дэмакратыі, узаемадзеянне дзяржаўных органаў з органамі тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання, іншымі зацікаўленымі юрыдычнымі асобамі, грамадзянамі ў сферы культуры заклікана садзейнічаць выяўленню грамадзянскай пазіцыі грамадскасці, уліку прапаноў у працэсе выпрацоўкі дзяржаўнымі органамі кіраўніцкіх рашэнняў, удасканальванню заканадаўства ў гэтай сферы. Ажыццяўленне грамадскага кантролю грамадскімі назіральнымі камісіямі па ахове гісторыка-культурнай спадчыны, якія ствараюцца пры Міністэрстве культуры і мясцовых выканаўчых і распарадчых органах абласнога і базавага тэрытарыяльных узроўняў, у тым ліку з прадстаўнікоў грамадскіх аб’яднанняў у сферы культуры (артыкул 20 Кодэкса), мае на мэце забеспячэнне выканання патрабаванняў ахоўных абавязацельстваў, рэжымаў і іншых прадпісанняў Кодэкса адносна гісторыка-культурных каштоўнасцей і выступае дадатковым прававым механізмам рэалізацыі палажэнняў артыкулаў 15 і 54 Канстытуцыі.
5. Пры ўрэгуляванні ў Кодэксе адпаведных грамадскіх адносін заканадавец зыходзіць з дапушчальнасці знаходжання культурных каштоўнасцей у дзяржаўнай або прыватнай уласнасці Рэспублікі Беларусь, адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінак Рэспублікі Беларусь, юрыдычных асоб, грамадзян, у тым ліку індывідуальных прадпрымальнікаў (пункт 1 артыкула 71, пункт 1 артыкула 158 і інш.), замацоўваючы розны ўзровень гарантый доступу да культурных каштоўнасцей у залежнасці ад формы ўласнасці на іх (пункты 4, 6 артыкула 35, пункты 6, 7 артыкула 182 і інш.), які дае асобе, у прыватнай уласнасці якой знаходзяцца культурныя каштоўнасці, большую долю меркавання ў пытаннях забеспячэння такога доступу. Так, прадугледжваецца, што магчымасць доступу (далучэння) да культурных каштоўнасцей, якія знаходзяцца ў прыватнай уласнасці, умовы і парадак такога доступу (далучэння) вызначаюцца ўласнікам або ўладальнікам выключных правоў на культурныя каштоўнасці, калі іншае не ўстаноўлена Кодэксам і іншымі заканадаўчымі актамі (пункт 6 артыкула 35 Кодэкса).
Такі падыход не супярэчыць частцы першай артыкула 51 Канстытуцыі, у сілу якой права на ўдзел у культурным жыцці забяспечваецца ў тым ліку агульнадаступнасцю каштоўнасцей айчыннай і сусветнай культуры, якія знаходзяцца ў дзяржаўных і грамадскіх фондах. У дадзенай канстытуцыйнай норме, якая абвяшчае агульнадаступнасць дзяржаўных грамадскіх фондаў, не замацаваны гарантыі доступу да культурных каштоўнасцей, якія знаходзяцца ў прыватнай уласнасці, што дапускае дыскрэцыю заканадаўца вызначаць асаблівасці доступу да такіх культурных каштоўнасцей, грунтуючыся на разумным балансе правоў уласнікаў і іншых уладальнікаў культурных каштоўнасцей і канстытуцыйна гарантуемых правоў іншых асоб у сферы культуры.
6. Кодэксам дапускаецца абмежаванне некаторых правоў і свабод у сферы культуры, у тым ліку правоў на ажыццяўленне культурнай дзейнасці ў цэлым (пункт 1 артыкула 81), яе асобных напрамкаў, напрыклад, такіх як правядзенне культурных мерапрыемстваў (пункт 6 артыкула 209); рэалізацыя ўласнікам (карыстальнікам) матэрыяльнай гісторыка-культурнай каштоўнасці, землекарыстальнікам, на зямельным участку якога размешчана дадзеная каштоўнасць, правамоцтваў у дачыненні да яе (артыкул 75); ажыццяўленне дзейнасці, якая стварае пагрозу захаванню нерухомай матэрыяльнай гісторыка-культурнай каштоўнасці, яе навакольнаму асяроддзю ў межах зон аховы і ўмовам іх зместу і выкарыстання (пункт 4 артыкула 105, пункты 1, 2 артыкула 108, пункт 12 артыкула 164); доступ да культурных каштоўнасцей (пункты 5, 6 артыкула 35, пункты 10, 11 артыкула 150, пункты 6, 7 артыкула 182 і інш.).
На падставе аналізу ўстанаўліваемых Кодэксам выпадкаў абмежавання правоў і свабод Канстытуцыйны Суд лічыць, што забарона, абмежаванне або прыпыненне культурнай дзейнасці, калі яна накіравана супраць суверэнітэту Рэспублікі Беларусь, заклікае да гвалтоўнага захопу дзяржаўнай улады або змянення канстытуцыйнага ладу, уяўляе пагрозу нацыянальнай бяспецы, грамадскаму парадку, прапагандуе вайну, экстрэмісцкую дзейнасць і да т.п. (пункт 1 артыкула 81 Кодэкса), адпавядаюць палажэнням Канстытуцыі аб абароне Рэспублікай Беларусь сваёй незалежнасці і тэрытарыяльнай цэласнасці, канстытуцыйнага ладу, забеспячэнні законнасці і правапарадку (частка трэцяя артыкула 1), аб дапушчальнасці абмежавання правоў і свабод асобы ў інтарэсах нацыянальнай бяспекі, грамадскага парадку, абароны маралі, здароўя насельніцтва, правоў і свабод іншых асоб (частка першая артыкула 23). Палажэнні Кодэкса, што забараняюць дзейнасць або рэалізацыю правамоцтваў уладальнікамі правоў на гісторыка-культурныя каштоўнасці, закліканы садзейнічаць захаванню аб’ектаў культурнай спадчыны, якія абгрунтавана з’яўляюцца ў сілу сваёй унікальнасці аб’ектамі асобага прававога рэгулявання і дзяржаўнай аховы, што адпавядае артыкулам 15 і 54 Канстытуцыі, у сілу якіх дзяржава адказная за захаванне гісторыка-культурнай і духоўнай спадчыны, кожны абавязаны берагчы гісторыка-культурную, духоўную спадчыну і іншыя нацыянальныя каштоўнасці.
Ацэньваючы ўстанаўліваемае прававое рэгуляванне адносін, звязаных з культурнай дзейнасцю, у такім відзе нарматыўнага прававога акта, як кодэкс, Канстытуцыйны Суд зыходзіць з таго, што кадыфікацыя ўяўляе сабой найбольш эфектыўны від сістэматызацыі нарматыўных прававых актаў, якая суправаджаецца перапрацоўкай устаноўленага імі зместу прававога рэгулявання шляхам аб’яднання іх у адзіны нарматыўны прававы акт, які змяшчае сістэматызаваны пераказ прававых прадпісанняў. У сувязі з гэтым Канстытуцыйны Суд пацвярджае сваю прававую пазіцыю, выказаную ў Пасланні «Аб стане канстытуцыйнай законнасці ў Рэспубліцы Беларусь ў 2010 годзе», згодна з якой прыняцце кадыфікаванага нарматыўнага прававога акта з’яўляецца апраўданым у тым выпадку, калі яно забяспечвае больш поўнае і якаснае рэгуляванне грамадскіх адносін, што выключае неабходнасць прыняцця значнай колькасці падзаконных нарматыўных прававых актаў.
Канстытуцыйны Суд таксама адзначае, што заканадаўцам улічана ў Кодэксе прававая пазіцыя Канстытуцыйнага Суда, выказаная ім пры ацэнцы канстытуцыйнасці Закона Рэспублікі Беларусь «Аб унясеннi дапаўненняў i змяненняў у Закон Рэспублiкi Беларусь «Аб ахове гiсторыка-культурнай спадчыны Рэспублiкi Беларусь» адносна неабходнасці ўзгаднення норм аб прымусовым спыненні права ўласнасці на безгаспадарча ўтрымліваемыя культурныя каштоўнасці з нормамі Грамадзянскага кодэкса Рэспублікі Беларусь.
Аналіз Кодэкса ў цэлым дазваляе зрабіць вывад аб яго накіраванасці на фарміраванне прававога механізма сістэмнага комплекснага рэгулявання грамадскіх адносін, якія ўзнікаюць у сферы культуры.
Кодэкс прыняты Палатай прадстаўнікоў Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь у рамках паўнамоцтваў у адпаведнасці з пунктам 2 часткі першай артыкула 97 Канстытуцыі, адобраны Саветам Рэспублікі Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь у адпаведнасці з пунктам 1 часткі першай артыкула 98 Канстытуцыі. Палаты Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь пры прыняцці Кодэкса дзейнічалі ў межах кампетэнцыі, прадугледжанай артыкуламі 97–100 Канстытуцыі.
На падставе выкладзенага Канстытуцыйны Суд прыходзіць да вываду аб тым, што па змесце норм, форме акта і парадку прыняцця Кодэкс адпавядае Канстытуцыі.
Кіруючыся часткамі першай, сёмай артыкула 116 Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь, часткай другой артыкула 24 Кодэкса Рэспублікі Беларусь аб судаўладкаванні і статусе суддзяў, артыкуламі 103–105 Закона Рэспублікі Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Канстытуцыйны Суд Рэспублікі Беларусь
ВЫРАШЫЎ:
1. Прызнаць Кодэкс Рэспублікі Беларусь аб культуры адпавядаючым Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь.
2. Рашэнне ўступае ў сілу з дня прыняцця.
3. Апублікаваць рашэнне ў адпаведнасці з заканадаўчымі актамі.
Старшынствуючы –
Старшыня Канстытуцыйнага Суда
Рэспублікі Беларусь П.П.Міклашэвіч