EngРусБел
Выступления Председателя Конституционного Суда
 

Развитие форм конституционного контроля в современных условиях (выступление на симпозиуме «Развитие форм конституционного контроля в современных условиях», 30 июня 2016 г., г.Минск)

Введение

Утверждение идей верховенства права, демократии, правового государства, защиты прав и свобод человека объективно привело к учреждению органов судебного конституционного контроля в правовых системах большинства государств.

В настоящее время развитие конституционного контроля характеризуется многообразным сочетанием элементов абстрактного централизованного контроля, свойственного европейского модели, и конкретного децентрализованного контроля, присущего американской модели, формированием смешанных моделей конституционного правосудия.

Продолжается активный поиск оптимального сочетания различных форм конституционного контроля – последующего и предварительного, абстрактного и конкретного, внедрение современных инструментов конституционной юстиции в целях эффективной защиты прав человека.

В Беларуси, как и во многих других государствах Европы, введена централизованная модель конституционного контроля, учрежден специализированный орган – Конституционный Суд, осуществляющий конституционный контроль нормативных правовых актов в государстве.

 

I. О последующем конституционном контроле

Последующий конституционный контроль, то есть проверка конституционности положений нормативных правовых актов, вступивших в законную силу, носит и абстрактный, и конкретный характер. Проверке могут подвергаться нормативные правовые акты всех уровней. На законодательном уровне закреплено, что при проверке Конституционным Судом конституционности нормативных правовых актов в форме последующего контроля оценивается не только содержание норм, но и смысл, придаваемый им практикой применения.

Предложения о проверке конституционности нормативных правовых актов в настоящее время вправе вносить в Конституционный Суд Президент Республики Беларусь, Палата представителей, Совет Республики Национального собрания, Верховный Суд, Совет Министров. Это классический круг субъектов – государственных органов, соответствующий общеевропейской практике.

В целом за 22-летний период деятельности Конституционного Суда уполномоченные субъекты 67 раз обращались с предложениями о проверке конституционности нормативных правовых актов. В 50 заключениях Конституционный Суд признал положения законов и иных нормативных правовых актов не соответствующими Конституции.

Статистика следующая: в Конституционный Суд обращался Президент Республики Беларусь – 14 раз, Палата представителей Национального собрания – 12 раз; Совет Республики Национального собрания – 1 раз; Председатель Парламента – 12 раз; группа депутатов Парламента – 4 раза; комиссия Парламента – 1 раз; Совет Министров – 3 раза; Верховный Суд – 5 раз; Высший Хозяйственный Суд – 10 раз; Генеральный прокурор – 5 раз и 17 раз Конституционный Суд возбуждал дела по собственной инициативе.

Следует отметить, что инициативность уполномоченных субъектов проявлялась в период становления белорусской государственности на новой конституционной основе, формирования правовой системы, установления принципа разделения властей в реальной действительности.

Обратившись к европейскому опыту, мы видим, что функция конституционного арбитра между различными ветвями власти проявляется конституционными судами в период обострения политических противоречий; при этом в ряде стран парламентские группы, прежде всего политическая оппозиция, представители политических партий, оказавшиеся в меньшинстве в национальных парламентах, зачастую отстаивают свои интересы в Конституционном Суде, если их не удалось пролоббировать в ходе законодательного процесса, то есть судебный контроль выступает как политический инструмент против парламентского большинства.

Полномочие возбудить дело по собственной инициативе было у Конституционного Суда Беларуси с 1994 по 1996 год. Принимая решения по собственной инициативе, Конституционный Суд пытался активно воздействовать на законодательную сферу, властные полномочия государственных органов по собственному усмотрению, что противоречит общеевропейской доктрине пассивной природы органов конституционного контроля. Инициируя дела о компетенции органов власти и пределах их полномочий, Конституционный Суд фактически стал вторгаться в политические процессы, что в дальнейшем негативно отразилось на его авторитете.

С позиций сегодняшнего дня можно объяснить подобный судейский активизм начальным периодом конституционно-правового строительства молодого суверенного государства, становлением органа конституционного контроля, небольшим опытом осуществления конституционного правосудия.

В настоящее время проблема баланса судейского активизма и судебной сдержанности активно обсуждается европейскими конституционалистами. Наш опыт свидетельствует о том, что право самостоятельно инициировать судебное разбирательство превращает Конституционный Суд в активного игрока на политическом поле, что противоречит сущности и пассивной правовой природе конституционного правосудия.

Сегодня возникает вопрос о том, является ли расширение круга субъектов, уполномоченных обращаться в Конституционный Суд, оптимальным решением для активизации формы последующего конституционного контроля.

Справочно: В период с 1994 по 1996 год правом обращаться в Конституционный Суд обладали Председатель и постоянные комиссии Парламента, группа депутатов в количестве не менее 70 человек, Генеральный прокурор.

Думается, что формальное расширение числа субъектов – государственных органов, уполномоченных обращаться в Конституционный Суд, активности последующему конституционному контролю не придаст. Сегодня в Беларуси государственный механизм работает четко и слаженно, ветви власти взаимодействуют на конструктивной основе, достигнуты стабильность и согласие в обществе. Решение активизации последующего конституционного контроля находится в объективной зависимости от развития общественных отношений, взаимодействия политических сил в процессах конституционно-правового строительства.

Конституционная юстиция во всем мире реагирует на современные вызовы, упреждая социальные конфликты, ставя во главу угла главного субъекта конституционных правоотношений – человека. В настоящее время судебная защита становится главной гарантией прав и свобод человека, а в конституционном правосудии на первый план выходит конкретный нормоконтроль. Исходя из этого, на наш взгляд, требуется выработать определенные правовые механизмы, дающие возможность обращения в Конституционный Суд при разрешении конкретных правовых споров, в ходе конкретного правоприменения.

Сегодня необходимо констатировать, что для эффективного взаимодействия Конституционного Суда с судами общей юрисдикции необходимо внедрение института преюдициального запроса.

Преюдициальный запрос распространен в европейской юстиции и представляет собой особую процедуру, в соответствии с которой суды общей юрисдикции по требованию сторон или по собственной инициативе в случае сомнения в конституционности применяемого в деле акта обращаются в конституционный суд с преюдициальным запросом. Конституционный суд выносит решение о конституционности акта, который подлежит применению в конкретном деле, и общий суд рассматривает дело далее, основываясь на решении конституционного суда, имеющем преюдициальный характер.

Институт преюдициального запроса предоставляет возможность осуществлять конституционный контроль в конкретном деле, в котором применяется или должен применяться нормативный правовой акт.

1. Таким образом, практика осуществления последующего конституционного контроля показывает, что его результативность зависит от активности уполномоченных субъектов, а Конституционный Суд, являясь по своей правовой природе пассивным органом, не обладает правовыми средствами влиять на данный процесс.

2. Необходимо подчеркнуть, что отсутствие в настоящее время предложений со стороны уполномоченных субъектов в Конституционный Суд Республики Беларусь свидетельствует о достигнутом определенном конституционно-качественном уровне национального законодательства, конструктивном взаимодействии органов всех ветвей власти в законотворческом процессе, высокой степени согласия и доверия в обществе и государстве.

 

II. О предварительном конституционном контроле

1. С 2008 года Конституционный Суд осуществляет предварительный контроль конституционности законов, принятых Парламентом, до подписания их Президентом.

За это время разработана методологическая основа осуществления предварительного контроля, особого письменного порядка рассмотрения дел, формирования правовых позиций, адресованных законодателю и правоприменителю.

В Законе «О конституционном судопроизводстве», принятом в 2014 году, всесторонне регламентировано судопроизводство по делам о проверке конституционности законов в порядке предварительного конституционного контроля.

В целом характерными чертами предварительного контроля, осуществляемого Конституционным Судом Республики Беларусь, являются:

во-первых, предварительный характер – проверке подвергаются законы, принятые Парламентом, до подписания их Президентом, то есть до вступления законов в силу. Осуществление контроля конституционности на этой стадии позволяет Конституционному Суду как органу судебной власти не вмешиваться в полномочия законодательной власти;

во-вторых, обязательность контроля – все законы, принятые Парламентом, представляются Конституционному Суду для рассмотрения;

в-третьих, проверка конституционности норм закона носит абстрактный характер – через призму развития в них конституционных ценностей, принципов и норм, соблюдения пределов дискреции законодателя по ограничению прав и свобод граждан;

в-четвертых, предварительный контроль конституционности законов осуществляется в особом письменном порядке рассмотрения дел, в отсутствие спора и аргументов сторон в процессе;

в-пятых, предварительный контроль конституционности закона не лишает уполномоченных субъектов права инициировать его проверку в порядке последующего конституционного контроля исходя из практики его применения.

На основе правовых позиций Конституционного Суда, сформулированных в решениях, принятых в порядке обязательного предварительного контроля, происходит дальнейший процесс конституционализации общественных отношений, повышения взвешенности и ответственности парламентариев по соблюдению конституционных норм и принципов при принятии законов. Сформулированные правовые позиции, выявляющие конституционно-правовой смысл норм законов, упреждают их искажение в правоприменительной практике. Формируется уверенность граждан в конституционности норм принятых законов, повышается их доверие к закону.

 

III. Об устранении конституционно-правовых пробелов

1. Конституционный Суд в своих посланиях неоднократно отмечал, что для реализации принципов правового государства необходимо, чтобы акты законодательства составляли выстроенную на основе Конституции эффективную правовую систему, обеспечивающую баланс публичных и частных интересов, развитие конституционных ценностей.

Законом о Конституционном Суде 1994 года, затем Кодексом о судоустройстве и статусе судей было предусмотрено право Конституционного Суда направлять в государственные органы в соответствии с их компетенцией предложения о необходимости внесения в акты законодательства изменений и (или) дополнений, принятия новых нормативных правовых актов.

Реализация данного полномочия позволила Конституционному Суду выработать определенную методологию выявления в законодательстве пробелов, коллизий и правовой неопределенности конституционно-правового характера. В настоящее время процедурные особенности конкретизированы в главе 24 Закона о конституционном судопроизводстве.

Принято более 200 решений по устранению конституционно-правовых пробелов, исключению коллизий и правовой неопределенности в законодательстве. В решениях Конституционный Суд, на основе обращений граждан и организаций, исходя из конституционных положений, устанавливает полноту и ясность правового механизма, содержащегося в нормативном правовом акте, и при выявлении правовых пробелов, правовой неопределенности и коллизий предлагает нормотворческим органам их устранить.

При реализации данного полномочия становится актуальным вопрос о судейском активизме. Главное, и мы видим это на примере наших европейских коллег, – надлежащий баланс между судейским активизмом и судебной сдержанностью. В соответствии со своим статусом Конституционный Суд неукоснительно соблюдает границы усмотрения, учитывая конституционно-правовой характер дефектов правового регулирования.

 

IV. О косвенном доступе граждан к конституционному правосудию

Право на судебную защиту в Республике Беларусь закреплено на конституционном уровне: статьей 60 Конституции каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом.

Реализация прав граждан на судебную защиту посредством конституционной юстиции имеет особенности в различных государствах с учетом правовой системы страны, национальных традиций и других факторов.

Наиболее распространенным видом доступа граждан к конституционному правосудию является конституционная жалоба. При этом особое значение для эффективного рассмотрения конституционных жалоб имеет стадия их предварительного рассмотрения уполномоченными органами – так называемые «фильтры», в качестве которых могут выступать подразделения секретариата Суда, группы судей.

Другой подход заключается в использовании внесудебных «фильтров». Ими выступают органы и лица, к которым поступает обращение гражданина до его направления в конституционный суд. Такой способ доступа граждан к конституционному правосудию является косвенным, или опосредованным, и осуществляется, как правило, через омбудсмена или в порядке преюдициального производства.

В Исследовании по вопросу доступа граждан к конституционному правосудию Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (2010 г.) отмечается, что косвенный доступ граждан к конституционному правосудию является важным инструментом обеспечения прав человека на конституционном уровне, достоинством которого выступает информированность органов, уполномоченных направлять жалобы в конституционный суд, наличие у них необходимых юридических навыков, чтобы сформулировать аргументированный запрос.

Мы стремимся должным образом организовать косвенный доступ граждан к конституционному правосудию через субъектов, уполномоченных обращаться с предложениями о проверке конституционности нормативных правовых актов в Конституционный Суд.

На законодательном уровне такая форма доступа граждан к конституционному правосудию закреплена в Кодексе о судоустройстве и статусе судей, процессуальные особенности определены в Законе о конституционном судопроизводстве.

Ежегодно к уполномоченным органам поступает около 70 инициативных обращений граждан и юридических лиц. Результативность в конечном итоге пока невысокая, но уже в 2014 году мы рассмотрели предложение Палаты представителей Национального собрания, которое базировалось на инициативном обращении гражданина, оспаривающего конституционность ряда положений Уголовно-процессуального кодекса в связи с предварительным расследованием по уголовному делу.

Наш подход по доступу граждан к конституционному правосудию через уполномоченных лиц, с одной стороны, предохраняет от перегруженности систему конституционного правосудия. С другой стороны, данный механизм дает возможность уполномоченным органам по инициативным обращениям непосредственно видеть те проблемы, которые ставят граждане в отношении конституционности правового регулирования. При дальнейшем формировании надлежащей практики рассмотрения инициативных обращений уполномоченными органами и направления соответствующих предложений в Конституционный Суд, это направление деятельности станет одним из эффективных инструментов защиты конституционных прав и свобод граждан.

 

V. О проверке актов международных органов

Одно из особых полномочий – по предложениям Президента, Парламента, Правительства изложение Конституционным Судом позиции о документах, принятых (изданных) иностранными государствами, международными организациями и (или) их органами и затрагивающих интересы Республики Беларусь, в части соответствия этих документов общепризнанным принципам и нормам международного права.

В 2011 году в Конституционный Суд обратилась Палата представителей Национального собрания с предложением изложить позицию Конституционного Суда о соответствии Закона Республики Польша «О Карте поляка» общепризнанным принципам и нормам международного права.

В решении от 7 апреля 2011 г. Конституционный Суд пришел к выводу о том, что ряд норм, содержащихся в Законе, не согласуются с такими общепризнанными принципами международного права, как принцип суверенного равенства государств, принцип невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию другого государства.

Выводы Конституционного Суда были учтены в ряде законов Республики Беларусь. Так, сотрудникам органов внутренних дел, работникам органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, работникам органов финансовых расследований, государственным служащим, депутатам Палаты представителей и членам Совета Республики, а также некоторым другим категориям лиц запрещено получать от иностранных государств документы, предоставляющие права на льготы и преимущества в связи с политическими, религиозными взглядами или национальной принадлежностью, а равно пользоваться такими льготами и преимуществами.

Учитывая активное участие Республики Беларусь в интеграционных процессах, сегодня становятся актуальными вопросы соотношения национального и наднационального права, сохранения конституционной идентичности.

С учетом практики конституционного правосудия европейских стран целесообразно выработать правовой механизм, позволяющий рассматривать в Конституционном Суде наднациональные правовые акты, затрагивающие основы конституционного строя, конституционные права и свободы граждан и гарантии их реализации в целях обеспечения баланса национальных и наднациональных интересов.

 

 

VI. Об иных полномочиях

Конституционный Суд обладает и иными полномочиями:

– правом проверки конституционности направлений нормотворческой деятельности и правоприменительной практики судов, правоохранительных и иных государственных органов;

– правом толкования декретов и указов Президента, касающихся конституционных прав, свобод и обязанностей граждан;

– правом рассмотрения дел о наличии фактов систематического или грубого нарушения Парламентом Конституции и другими полномочиями.

Названные полномочия не использовались Конституционным Судом ни разу в своей деятельности. Несмотря на это, они выполняют определенную важную роль в системе сдержек и противовесов, указывая на возможность оценки Конституционным Судом конституционности действий различных государственных органов по предложениям Президента как гаранта Конституции Республики Беларусь.

 

Заключение

В заключение хочу отметить следующее.

1. Различные полномочия конституционных судов, механизмы и процедуры конституционного контроля служат общей цели – защищать права и свободы граждан, утверждать конституционную законность.

Оказывая существенное влияние на обеспечение равновесия всех общественно-политических сил в государстве, Конституционный суд становится фактически конституционным арбитром не только между различными ветвями власти, но и в достижении гармонизации интересов личности, общества и государства, способствует становлению реального конституционализма.

2. Конституционный Суд Республики Беларусь, пройдя непростые испытания своей независимости в период становления белорусской государственности, состоялся как высший орган судебной власти, орган судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов в государстве.

3. В настоящее время конституционный контроль продолжает развиваться, идет активный процесс оптимального сочетания различных его форм, поиск новых подходов к совершенствованию конституционного судопроизводства, повышению эффективности конституционного правосудия.

 

Версия для печати