EngРусБел
Выступления Председателя Конституционного Суда
 

Развитие конституционного контроля в Беларуси: особенности доктрины и практики (Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь 2011 г., № 4).

Введение

Начало формирования доктрины классической европейской модели судебного конституционного контроля в начале ХХ века было положено учением известного австрийского правоведа Ганса Кельзена. Ученый отмечал, что конституция является основным законом страны, из содержания которого вытекают другие законы, и для обеспечения его наибольшей стабильности нужна особая, отдельная система контроля. В качестве основного объекта конституционного контроля определялись законы, предполагаемые неконституционными, а также акты исполнительной власти, имеющие силу закона, и международные договоры, исключая индивидуальные юридические акты. Г.Кельзен утверждал, что законодательный орган рассматривает себя как свободного создателя права, а не как правоприменительный орган, связанный конституцией даже весьма ограниченным образом, поэтому необходимо дать компетенцию отмены неконституционных актов отдельно стоящему от него независимому органу и, как следствие, независимому от любой другой государственной власти – конституционному суду [1]. На основе данной доктрины и в соответствии с Федеральным конституционным законом Австрии в 1920 году начал действовать первый европейский конституционный суд.

На современном этапе конституционный контроль совершенствуется, претерпевая ряд изменений, направленных на формирование системного влияния на конституционализацию общественных отношений, реальную защиту прав человека. Прежде всего можно отметить смещение акцента с нормоконтроля на контроль за конституционностью правоприменительной практики. Наблюдается также тенденция смешения различных моделей и форм конституционного контроля.

При этом некоторые тенденции имеют неоднозначное проявление. С одной стороны, увеличивается количество стран, в которых вводится конституционная жалоба, что означает переход к защите прав и свобод конкретных граждан и приводит к индивидуализации конституционного правосудия. С другой – снижается активность уполномоченных субъектов по обращениям в конституционные суды, и в конечном итоге снижается результативность конституционного правосудия в защите публичных интересов. Поэтому в настоящее время актуальными проблемами являются обеспечение в деятельности конституционных судов определенного баланса публичных и частных интересов при их защите, достижение оптимального сочетания абстрактного и конкретного конституционного контроля.

Создание органов конституционного контроля, наделение их полномочиями, определение порядка обращения и круга уполномоченных осуществляется исходя из политических и национальных особенностей, традиций и уровня развития демократии в конкретных странах.

Проведенное исследование позволяет судить о трансформации некоторых аспектов доктринальных подходов к конституционному контролю в Республике Беларусь и изменениях, которые она повлекла за собой на практике.

 

1. Доктринальные подходы к конституционному контролю

Конституционный контроль в Республике Беларусь имеет достаточно глубокие исторические корни. В Статуте Великого Княжества Литовского 1529 года, а затем и в статутах 1566 и 1588 годов, действовавших на территории, которую занимала Беларусь в различные периоды существования нашего государства, закреплялась возможность судебного и административного обжалования правовых актов, не соответствующих нормам статутов. Например, в артикуле 5 раздела 3 Статута Великого Княжества Литовского 1588 года устанавливалось следующее: «…А где бы что было получено и вышло каким-либо образом против сего Статута, то по праву и по суду справедливому нами и потомками нашими, по совету рад Великого княжества должно быть на сторону отложено и признано ничтожным…» [2, с. 364]. Исходя из конституционно-правовой природы статутов, такой порядок обжалования правовых актов в определенной мере может рассматриваться как специфическая форма конституционного контроля.

Современные подходы в области конституционного контроля в Республике Беларусь базируются на кельзеновской доктрине, лежащей в основе традиционной европейской модели конституционного контроля, осуществляемого конституционными судами как специализированными органами. Они позволяют обеспечивать формирование правового государства, важнейшими принципами которого выступают верховенство права, приоритет Конституции по отношению к любым другим национальным источникам права.

При выработке доктрины конституционного контроля в Беларуси подходы постепенно менялись. Вначале 27 октября 1989 г. были внесены изменения в Конституцию БССР с целью создания Комитета конституционного надзора, обладающего консультативными функциями. Однако такой орган конституционного надзора так и не был создан в силу объективных причин. 27 июля 1990 года Верховным Советом была принята Декларация «О государственном суверенитете Республики Беларусь (БССР)» [3], согласно которой устанавливалось верховенство Конституции, закреплялся принцип разграничения законодательной, исполнительной и судебной власти. Подготовленный в то время проект Закона «О Комитете конституционного надзора» был снят с рассмотрения в Парламенте в связи с поступившими предложениями о необходимости проведения судебной реформы, а также разработки и принятия закона о конституционном суде.

В указанных целях была разработана Концепция судебно-правовой реформы, одобренная Парламентом 23 апреля 1992 г. [4] Согласно Концепции особое место в судебной системе республики отводилось Конституционному Суду, который был призван обеспечить соответствие законов, иных нормативных правовых актов Конституции и международно-правовым обязательствам государства, давать толкование положений Конституции Республики Беларусь. Предполагалось, что правом на обращение в Конституционный Суд будут обладать субъекты, имеющие право законодательной инициативы, а также суды.

Практически без особых изменений концептуальные положения о конституционном контроле были закреплены в Конституции Республики Беларусь 1994 года, за исключением такого принципиального вопроса, как место Конституционного Суда в системе органов государственной власти. В соответствии с вышеназванной Концепцией Конституционный Суд относился к органам судебной власти, а в соответствии с Конституцией 1994 года – к контрольно-надзорным органам.

Таким образом, Конституционный Суд Республики Беларусь учрежден на основе Конституции Республики Беларусь 1994 года как первой Конституции суверенного государства. Место Конституционного Суда Республики Беларусь в системе органов государственной власти изменялось, как и его полномочия, но неизменными оставались его функции – обеспечение верховенства Конституции и ее прямого действия, защита конституционных ценностей, прав человека.

Дальнейшее формирование и развитие конституционного контроля в Республике Беларусь можно разделить на три этапа [5].

Первый этап (1994–1996 годы) – период учреждения и становления Конституционного Суда.

Данный этап характеризовался преобладанием в доктрине и на практике приоритета последующего контроля конституционности нормативных правовых актов, определением конституционно-правового статуса Конституционного Суда как органа, имеющего контрольно-надзорные функции и при этом обладающего правом самостоятельно инициировать рассмотрение конституционности нормативных правовых актов. Таким образом, была признана возможность определенного активного воздействия Конституционного Суда на законодательную сферу, соблюдения принципа разделения властей по своему усмотрению, что противоречило общеевропейской доктрине пассивной природы конституционного суда.

Становление Конституционного Суда совпало с периодом жесткого противостояния Парламента и Президента в условиях формирования государственных институтов на новой конституционной основе. Этим объясняется тот факт, что значительная часть заключений Конституционного Суда была связана с определением баланса полномочий государственных органов, прежде всего Президента Республики Беларусь и Верховного Совета Республики Беларусь. Из 24 заключений Конституционного Суда, принятых в то время, более половины касались перераспределения властных полномочий. В качестве наиболее характерных можно указать Заключение от 14 декабря 1995 г. «О соответствии Конституции Закона Республики Беларусь «О Верховном Совете Республики Беларусь», которым были признаны неконституционными отдельные положения проверяемого Закона, и Заключение от 21 ноября 1994 г. «О соответствии Конституции Закона от 6 октября 1994 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь», в соответствии с которым было признано неконституционным упразднение местных Советов первичного территориального уровня [6; 7].

Конституционный Суд, принимая подобные решения, по сути стал арбитром между Парламентом и Президентом в спорах об их компетенции и пределах полномочий. Инициируя рассмотрение таких вопросов, Суд фактически стал вторгаться в политические процессы, что в дальнейшем негативно отразилось на авторитете органа конституционного правосудия в обществе и государстве.

Второй этап (1996–2008 годы) – деятельность Конституционного Суда по конституционализации процессов, связанных с формированием правовой системы страны.

С внесением в Конституцию Республики Беларусь изменений и дополнений, принятых на республиканском референдуме 1996 года, были уточнены роль и место Конституционного Суда в системе судебной власти.

С учетом нового конституционно-правового статуса Конституционного Суда претерпели определенные изменения конституционные нормы о его функциях по осуществлению конституционного контроля. При этом было исключено право Конституционного Суда самостоятельно инициировать конституционное судопроизводство, сокращен круг субъектов, наделенных правом обращаться в Конституционный Суд с инициативным предложением.

В указанный период национальная система законодательства интенсивно формировалась на положениях Конституции с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. Поэтому основные усилия Конституционного Суда были направлены на выявление конституционно-правового смысла норм законов и установление в законодательстве и правоприменительной практике механизма реализации важнейших прав и свобод граждан. В их числе:

право на жизнь (Заключение от 11 марта 2004 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь и международным договорам Республики Беларусь положений Уголовного кодекса Республики Беларусь, предусматривающих применение в качестве наказания смертной казни») [8];

право на свободу передвижения (Заключение от 27 сентября 2002 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь части второй статьи 6 Закона «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь», пункта 13 Правил оформления документов на выезд за границу гражданам Республики Беларусь, подпункта 25.1 пункта 25 Инструкции о порядке оформления паспорта гражданина Республики Беларусь для выезда за границу в части установления пятилетнего срока действия обязательной отметки в паспорте гражданина Республики Беларусь, временно выезжающего за границу»)[9];

право на воспитание детей в семье (Заключение от 26 июня 1998 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь части второй статьи 116 Кодекса о браке и семье Республики Беларусь») [10];

право на защиту собственности (Заключение от 30 января 2004 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь пункта 3 статьи 760 Гражданского кодекса Республики Беларусь») [11].

Конституционным Судом приняты также решения, направленные на устранение пробелов и коллизий в законодательстве. За рассматриваемый период деятельности Конституционным Судом принято 170 решений, в которых содержатся предложения компетентным государственным органам, направленные на устранение пробелов правового регулирования, что способствовало утверждению конституционной законности в нормотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства права.

Принятые решения были направлены на обеспечение права граждан на судебную защиту; права на получение юридической помощи; равенства всех форм собственности; защиты прав субъектов предпринимательской деятельности по налогообложению; создания равных условий для юридических лиц государственной и негосударственной форм собственности; права на жилище; свободы перемещения и выбора места жительства, прав на труд, образование, здравоохранение и др.

Посредством правовых позиций Конституционный Суд активно содействовал конституционализации законотворческого процесса, ориентируя законодателя на последовательную и целенаправленную реализацию в законодательстве конституционных принципов и норм, развитие и защиту конституционных ценностей и целей.

2. Современный период развития конституционного контроля

В 2008 году начался третий этап развития конституционного правосудия, направленный на расширение полномочий Конституционного Суда, повышение его роли в жизни общества и государства.

В условиях сформировавшейся правовой системы, достигнутой политической, социальной стабильности в стране, тесного взаимодействия властей в законотворческом процессе объективно произошло снижение активности уполномоченных субъектов по внесению предложений в Конституционный Суд. Последнее предложение о проверке конституционности нормативного правового акта было внесено в Конституционный Суд в 2007 году.

С учетом указанных факторов рассматривались различные направления совершенствования конституционного правосудия с целью обеспечения более полной реализации конституционных прав и свобод граждан в условиях формирования правового демократического социального государства.

В связи с этим несколько изменились доктринальные подходы к дальнейшему развитию конституционного контроля в нашей стране. Для достижения цели обеспечения систематического постоянного конституционного контроля принятых Парламентом законов, регулирующих важнейшие общественные отношения, в июне 2008 г. Конституционный Суд был наделен полномочиями по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности всех законов, принятых Парламентом, до подписания их Президентом Республики Беларусь.

Конституционным Судом стал осуществляться постоянный конституционный контроль всех норм законов через призму развития в них конституционных ценностей, полноту правового механизма реализации конституционных прав и свобод граждан, прав и интересов организаций.

Предварительный конституционный контроль законов носит обязательный характер: проверке подвергаются все нормы законов, то есть обеспечивается всеобъемлющий контроль законов. А осуществление данного контроля на стадии после принятия законов Парламентом до подписания их Президентом Республики Беларусь позволяет Конституционному Суду как органу судебной власти не вмешиваться в полномочия законодательной власти.

Необходимо отметить, что в юридической литературе и на практике встречаются различные подходы к определению места обязательного предварительного контроля в законотворческом процессе. Известно, что все стадии законотворческого процесса связаны между собой и должны характеризоваться последовательностью для того, чтобы обеспечить установленный порядок принятия закона и вступления его в силу. Исходя из того, что без решения Конституционного Суда о конституционности закона принятый Парламентом закон не может быть подписан Главой государства, обязательный предварительный контроль конституционности законов некоторыми учеными рассматривается как самостоятельная стадия законотворческого процесса [12; 13, с. 151]. Хотя с формальной точки зрения решение принимается Конституционным Судом до завершения законотворческого процесса, представляется, что обязательный предварительный контроль имеет единственную самостоятельную цель – проверить закон на предмет его конституционности. Учитывая положения статьи 116 Конституции о сущности и целях конституционного контроля и учреждении Конституционного Суда как органа, осуществляющего контроль за конституционностью нормативных актов в государстве, его деятельность по конституционному контролю по своей правовой природе принципиально отличается от законодательной деятельности и Суд не может являться участником законотворческого процесса.

В решениях Конституционного Суда, принятых в порядке осуществления обязательного предварительного контроля конституционности законов, излагаются правовые позиции положительного содержания, в которых констатируется закрепление в законах механизмов реализации конституционных принципов и норм демократического социального правового государства.

Признавая конституционность принятых законов, Конституционный Суд в отношении их отдельных положений формулировал правовые позиции, отражающие выявленный конституционно-правовой смысл норм закона, который должен учитываться и применяться при последующем нормотворчестве и правоприменении. Тем самым Суд способствует обеспечению понимания подлинного содержания принципов и норм Конституции.

В решениях Суда обращается внимание и на соблюдение принципа правовой определенности, вытекающего из закрепленного в статье 7 Конституции принципа верховенства права. Это особенно важно при установлении юридической ответственности, регулировании отношений, касающихся прав и свобод граждан, гарантий их реализации. В связи с этим Конституционный Суд неоднократно в целях обеспечения в дальнейшем единообразного понимания и применения нормативных положений на практике отмечал неопределенность, неточность, неясность содержания отдельных норм законов.

Кроме того, при принятии ряда решений оценивалась пропорциональность ограничений, устанавливаемых законом в отношении некоторых прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц, их соответствия целям также принципам Конституции. При этом Конституционный Суд учитывает и практику Европейского Суда по правам человека в части разумного баланса интересов личности, общества и государства.

Таким образом, в целом правовые позиции Конституционного Суда, формулируемые им в решениях, принятых в порядке осуществления обязательного предварительного контроля конституционности законов, содержат концептуальные подходы для будущих решений правоприменителей, направлены на предупреждение нарушений конституционной законности, исключение возможных негативных последствий действия норм законов и единообразие правоприменительной практики.

Представляется важным обратить внимание на то, что после начала реализации обязательного предварительного контроля конституционности законов в Беларуси возникли новые правовые и организационные проблемы, требующие глубокого исследования и разрешения. За последние три года Конституционным Судом были в определенной мере обозначены направления научного и методического обеспечения обязательного предварительного конституционного контроля, разработаны и внесены конкретные предложения по совершенствованию законодательства о конституционном судопроизводстве.

Для обеспечения реализации решений Конституционного Суда, вынесенных в порядке обязательного предварительного конституционного контроля, важным является определение механизма реализации правовых позиций. В проекте Закона «О конституционном судопроизводстве», разрабатываемого в настоящее время, предусмотрены определенные законодательные меры в этом направлении.

Практика осуществления предварительного контроля в республике выявила и его преимущества. Прежде всего, это упреждение вступления в силу норм законов, противоречащих Конституции, что способствует укреплению надежности и стабильности правовой системы, формированию уверенности граждан в конституционности законов, принятых Парламентом.

 

Заключение

Формирование и дальнейшая трансформация доктрины и практики конституционного контроля происходили вместе со становлением государственных институтов суверенной Беларуси и созданием демократического правового государства.

Заимствованная европейская модель конституционного контроля реализовалась в создании специализированного органа конституционного контроля – Конституционного Суда Республики Беларусь. При этом следует отметить, что за основу в определенной мере была взята французская модель конституционного контроля, исключающая прямой доступ граждан к конституционному правосудию и устанавливающая ограниченный круг субъектов, правомочных обращаться в Конституционный Суд.

В дальнейшем европейский опыт по реализации предварительного конституционного контроля был использован нами при выработке доктринальных подходов к осуществлению Конституционным Судом обязательного предварительного контроля всех законов, принятых Парламентом, до подписания их Президентом Республики Беларусь.

В настоящее время созданы определенные правовые механизмы для системного непрерывного конституционного контроля законов:

во-первых, проведение обязательного предварительного контроля конституционности законов, принятых Парламентом, до подписания их Президентом;

во-вторых, последующий конституционный контроль законов как абстрактный, так и конкретный – по предложениям уполномоченных субъектов;

в-третьих, реализация права граждан и организаций инициировать опосредованно, через уполномоченных субъектов, проверку конституционности норм законов;

в-четвертых, возможность использования судами общей юрисдикции принципа прямого действия Конституции при разрешении конкретных дел и направлении ими преюдициальных запросов;

в-пятых, устранение конституционно-правовых пробелов в законодательных актах по решениям Конституционного Суда.

Таким образом, на современном этапе развития конституционного контроля в Республике Беларусь происходят изменения отдельных аспектов как доктрины, так и практики его осуществления, направленные на создание системно-комплексного подхода к утверждению верховенства Конституции, защиту конституционных ценностей, прав человека, развитие конституционной демократии, обеспечение верховенства права.

 

 

П.П.Миклашевич,

Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь,
заслуженный юрист Республики Беларусь

 

Список источников

1. Кельзен, Г. Судебная гарантия Конституции (конституционная юстиция) / Г.Кельзен // Право и политика. – 2006. – № 8, 9.

2. Статут Вялiкага княства Лiтоўскага 1588 г.: Тэксты. Давед. камент. / Беларус. Сав. Энцыкл.; рэдкал.: I.П.Шамякiн (гал. рэд.) i iнш. – Мiнск: БелСЭ, 1989. – 573 с., з iл. // Национальный правовой Интернет-портал. Помнiкi гiсторыi i права Беларусi / [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://pravo.by/main.aspx?guid=1851. – Дата доступа: 01.11.2011.

3. О государственном суверенитете Республики Беларусь: Декларация Верхов. Совета Белорус. ССР, 27 июля 1990 г., № 193–XII // Ведамасцi Вярхоўн. Савета Рэсп. Беларусь. – 1991. – № 31. – Ст. 536.

4. О Концепции судебно-правовой реформы: Постановление Верховн. Совета Респ. Беларусь, 23 апр. 1992 г., № 1611–XII // Ведамасцi Вярхоўн. Савета Рэсп. Беларусь. – 1992. – № 16. – Ст. 270.

5. Миклашевич, П.П. Правовой механизм предварительного конституционного контроля / П.П. Миклашевич // Весн. Канстытуц. Суда Рэсп. Беларусь. – 2008. – № 4. – С. 122–123.

6. О соответствии Конституции Закона Республики Беларусь «О Верховном Совете Республики Беларусь»: Заключение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 14 дек. 1995 г., № З-26/95 // Ведамасцi Вярхоўн. Савета Рэсп. Беларусь. – 1995. – № 36. – Ст. 496.

7. О соответствии Конституции Закона от 6 октября 1994 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь»: Заключение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 21 нояб. 1994 г., № З-8/94 // Ведамасцi Вярхоўн. Савета Рэсп. Беларусь. – 1994. – № 33.

8. О соответствии Конституции Республики Беларусь и международным договорам Республики Беларусь положений Уголовного кодекса Республики Беларусь, предусматривающих применение в качестве наказания смертной казни: Заключение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 11 марта 2004 г., № З-171/2004 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2004. – № 41. – 6/398.9.

9. О соответствии Конституции Республики Беларусь части второй статьи 6 Закона «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь», пункта 13 Правил оформления документов на выезд за границу гражданам Республики Беларусь, подпункта 25.1 пункта 25 Инструкции о порядке оформления паспорта гражданина Республики Беларусь для выезда за границу в части установления пятилетнего срока действия обязательной отметки в паспорте гражданина Республики Беларусь, временно выезжающего за границу: Заключение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 27 сент. 2002 г., № З-146/2002 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2002. – № 111. – 6/340.

10. О соответствии Конституции Республики Беларусь части второй статьи 116 Кодекса о браке и семье Республики Беларусь: Заключение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 26 июня 1998 г., № З-38/98 // Ведамасцi Нац. сходу Рэсп. Беларусь. – 1998. – № 36. – Ст. 525.

11. О соответствии Конституции Республики Беларусь пункта 3 статьи 760 Гражданского кодекса Республики Беларусь: Заключение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 30 янв. 2004 г., № З-168/2004 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2004. – № 20. – 6/393.

12. Масловская, Т.С. Место обязательного предварительного конституционного контроля в законодательном процессе Республики Беларусь (теоретический аспект) // Право.by. – 2010. – № 1. – С. 67–73.

13. Сивец, С.М. Предварительный и последующий конституционный контроль / С.М. Сивец // Конституционный контроль: состояние, проблемы, перспективы: сб. докл. и тез. выступлений на науч.-практ. конф., посвящ. пятнадцатилетию Конституц. Суда Респ. Беларусь. – Минск, 2009. – С. 151.

Версия для печати