EngРусБел
Выступления судей Конституционного Суда
 

«Влияние решений Конституционного Суда на нормотворческую деятельность в Республике Беларусь» (выступление заместителя Председателя Конституционного Суда Сергеевой О.Г. на международной научно-практической конференции «Направления совершенствования нормотворческой деятельности», 11 декабря 2013 г., г. Минск)

Уважаемые участники конференции!

Правовой статус Конституционного Суда Республики Беларусь (далее, соответственно – Конституционный Суд, Суд), его функции и место в системе органов государственной власти определены в Конституции Республики Беларусь, Кодексе Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей. Конституционный Суд является органом судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов в государстве, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Задачами Конституционного Суда является обеспечение верховенства Конституции и ее непосредственного действия на территории Республики Беларусь, соответствия нормативных правовых актов государственных органов Конституции, утверждение законности в нормотворчестве и правоприменении.

Понимание роли и места Конституционного Суда в системе органов государственной власти базируется на его конституционно-правовом статусе и функциональной независимости как института власти.

В соответствии со ст. 116 Конституции основная функция Конституционного Суда заключается в осуществлении контроля за конституционностью нормативных актов в государстве.

Это означает, что Конституционный Суд посредством реализации своих полномочий осуществляет защиту таких фундаментальных конституционных ценностей, как демократическое социальное правовое государство, права и свободы человека, верховенство права, равенство, правовая экономика. Деятельность Конституционного Суда подчинена не задаче регулировать общественные отношения – это главная задача законодателя, а обеспечивать верховенство Конституции и прямое ее действие.

Основой для заключений (решений) Конституционного Суда являются прежде всего Конституция и оспариваемый, проверяемый закон, иной нормативный правовой акт.

Конституционный Суд наделен полномочиями по осуществлению последующего конституционного контроля нормативных правовых актов разного уровня.

За почти 20-летний период деятельности Конституционного Суда уполномоченные субъекты более 70 раз обращались с предложениями о проверке конституционности нормативных правовых актов, затрагивающих конституционные права и свободы граждан, в числе которых права на жизнь, труд, жилище, судебную защиту, свободу передвижения, защиту собственности, социальное обеспечение и др.

В 49 решениях Конституционный Суд признал положения законов и иных нормативных правовых актов не соответствующими Конституции, тем самым устранив из правового поля неконституционные нормы, прямо или опосредованно препятствующие полной реализации конституционных прав граждан.

Конституционный Суд с 2008 года осуществляет обязательный предварительный контроль конституционности всех законов, принятых Парламентом, до подписания их Президентом.

За указанный период Судом принято более 600 решений, которыми проверенные законы признаны соответствующими Конституции. Это свидетельствует о конституционализации законотворческого процесса, обеспечении взаимодействия государственных органов по качественной подготовке законопроектов, проявлении законодателем должного уважения к конституционным принципам и нормам.

При обязательном контроле проверяется конституционность закона вне связи с каким-либо конкретным делом, а осуществляется проверка непосредственно соответствия содержания акта положениям Конституции, соблюдение конституционных требований относительно издания акта (входило ли издание акта в компетенцию органа, соблюдены ли при этом процедурные правила, в надлежащей ли форме принят акт).

Обеспечение полной реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц в принимаемых законах – главный ориентир при проверке их конституционности. В решении Суд указывает правовые позиции положительного содержания. Иными словами, отмечает, какие права, свободы, интересы граждан, юридических лиц, закрепленные в Конституции, регулируются законом и в соответствующих случаях признает направленность закона на реализацию (создание механизма реализации) этих прав, свобод, интересов. Признавая конституционность принятого закона, Конституционный Суд в отдельных случаях формулирует правовые позиции, содержащие уяснение конституционно-правового смысла некоторых норм закона исходя из принципов и норм Конституции. Тем самым Суд способствует обеспечению понимания их подлинного содержания, вытекающего из конституционных принципов и норм. Это важно для законодателя и правоприменителей, поскольку потенциал каждой нормы Конституции огромен.

Примером изложения правовой позиции Конституционного Суда, в которой раскрывается конституционно-правовой смысл нормы закона, рассматриваемого в порядке обязательного предварительного контроля конституционности, может быть позиция Суда в отношении понимания и применения термина «законодательство» в случае, если этот термин используется при установлении ответственности граждан и юридических лиц. Конституционный Суд в своих решениях неоднократно подчеркивал, что с учетом части первой статьи 23 Конституции ограничение прав и свобод возможно только в случаях, предусмотренных в законодательных актах.

Безусловно, неконституционность норм закона может быть в полной мере установлена при проверке данных норм в порядке последующего контроля с учетом практики их применения. Однако при обязательном предварительном контроле Суд может предполагать, что при нечеткости, неопределенности нормы закона практика применения может исказить конституционно-правовой смысл данной нормы. Поэтому в ходе контроля, после выявления конституционной сущности нормы используется критерий правовой определенности, вытекающий из принципа верховенства права, закрепленного в части первой статьи 7 Конституции, то есть необходимость обеспечения согласованности их между собой, ясности, однозначности правовых норм. Это второй важнейший критерий проверки конституционности.

Руководствуясь критерием правовой определенности, Суд в решении от 10 мая 2011 г., осуществляя проверку конституционности Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О профессиональных союзах», отметил, что проверяемым Законом закрепляется гарантия, не допускающая без предварительного согласия профсоюзного органа привлечение к дисциплинарной ответственности представителей профсоюзов, уполномоченных в порядке, установленном законодательством, на осуществление общественного контроля, и работников, уполномоченных профсоюзом на участие в комиссиях по коллективным переговорам, рассмотрению трудовых споров, примирительных комиссиях. В то же время Конституционный Суд указал, что порядок и условия применения к вышеназванным лицам дисциплинарных взысканий, в том числе расторжения трудового договора, регулируются Трудовым кодексом Республики Беларусь, но в нем не предусмотрено такое условие привлечения к дисциплинарной ответственности, как предварительное согласование с профсоюзным органом. Включение названной гарантии в специальный закон, регулирующий деятельность профессиональных союзов, порождает правовую неопределенность в вопросах применения дисциплинарных взысканий, которая может быть преодолена путем закрепления соответствующих положений в Трудовом кодексе.

Учет правовых позиций Конституционного Суда, а их за время осуществления обязательного предварительного контроля выражено более 100, способствует обеспечению единообразной правоприменительной практики, устранению в законах пробелов, исключению коллизий и правовой неопределенности. В таких случаях Конституционный Суд выступает в качестве «позитивного» законодателя, потому что правовые позиции способствуют преодолению недостатков правового регулирования, служат ориентиром для законодателя в его деятельности и для правоприменителей при реализации закона.

Делая общий вывод о значимости обязательного предварительного контроля конституционности законов, а этот контроль в настоящее время является основным видом контроля конституционности нормативных правовых актов, можно констатировать, что он направлен на предупреждение нарушений Конституции в нормотворчестве, исключение возможных негативных социальных последствий действия норм законов, противоречащих Конституции, недопущение искажения конституционно-правового смысла норм при правоприменении.

Следует отметить, что государственные органы учитывают сформулированные Конституционным Судом предложения, замечания. В частности, учтена позиция Суда в отношении необходимости соблюдения Парламентом нормы части четвертой статьи 104 Конституции, закрепившей правила принятия программных законов, изложенная в решении от 27 декабря 2008 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам государственных и мобилизационных материальных резервов». Суд в данном решении пришел к выводу, что, исходя из смысла части четвертой статьи 104 Конституции, положения о внесении изменений и дополнений в программные законы должны приниматься в виде отдельных законов. Включение таких положений в законы, предусматривающие внесение изменений и дополнений наряду с программными законами в иные законы, изменение которых требует простого большинства голосов от полного состава палат Парламента, может привести к правовым коллизиям, и что правовая норма, содержащаяся в части четвертой статьи 104, предполагает особый порядок внесения изменений и дополнений в программные законы.

На уровне закона (часть восьмая статьи 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей) предусмотрено право Конституционного Суда вносить Президенту, Парламенту, Правительству, другим государственным органам в соответствии с их компетенцией предложения о необходимости внесения в акты законодательства изменений, дополнений и принятия новых нормативных правовых актов. Такие решения выносятся также на основании обращений граждан.

Значение данных решений состоит в том, что они, также как и при осуществлении обязательного предварительного контроля конституционности законов, направлены на устранение в нормативных правовых актах конституционно-правовых пробелов, исключение в них коллизий и правовой неопределенности.

В решении от 28 ноября 2012 года, касающемся права работников на возмещение расходов по проезду при служебных командировках, Конституционный Суд, основываясь на конституционном принципе верховенства права, принципах законности и справедливости, указал на необходимость устранения коллизии в правовом регулировании порядка и размеров возмещения работникам соответствующих расходов. Суд пришел к выводу о том, что установленное в Трудовом кодексе право работника на компенсацию расходов при служебных командировках не может быть ограничено нормативными правовыми актами Министерства финансов и Министерства труда и социальной защиты. В решении отмечено, что при применении законодательной нормы данные министерства фактически вышли за пределы предоставленных им полномочий, поскольку установленное ими правовое регулирование порядка и размеров возмещения расходов исключает в отдельных случаях возможность реализации работником права на компенсацию расходов по проезду.

В решении от 29 декабря 2008 г. «О применении более продолжительных сроков наложения административных взысканий» Конституционный Суд отметил, что в целях однозначного понимания и применения норм об административной ответственности перечень составов административных правонарушений, за совершение которых применяются более продолжительные сроки наложения административных взысканий, должен быть исчерпывающим и закреплен на законодательном уровне.

Принятые в рамках названного полномочия решения были направлены на обеспечение права граждан на судебную защиту, права на получение юридической помощи, равенства всех форм собственности, защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при налогообложении, создание равных условий для юридических лиц государственной и негосударственной форм собственности, права на жилище, свободы перемещения и выбора места жительства, прав на труд, образование, здравоохранение и др.

Решения, в том числе об устранении в нормативных правовых актах пробелов, исключении коллизий и правовой неопределенности, принятые в порядке обязательного предварительного контроля и части восьмой статьи 22 Кодекса, нельзя рассматривать как реализацию права на законодательную инициативу, или как результат деятельности Конституционного Суда в качестве участника законотворческого процесса. Решения лишний раз подтверждают, что Конституционный Суд является действительным гарантом правовой охраны Конституции, причем не только действующих актов, но и будущей законотворческой деятельности законодателя. Своими решениями Конституционный Суд нередко ограничивает законодателя необходимостью принятия конкретного акта или акта с конкретным содержанием. Однако Конституционный Суд не устанавливает конкретных правил, а только определяет возможные границы для законодателя в пределах конституционного регулирования.

Посредством правовых позиций Конституционный Суд активно содействует конституционализации законотворческого процесса, ориентируя законодателя на последовательную и целенаправленную реализацию в законодательстве конституционных принципов и норм, развитие и защиту конституционных ценностей и целей.

Существенным критерием оценки состояния законности, одним из способов обеспечения правовой стабильности и правопорядка, важным признаком развития конституционного мышления является исполнение решений Конституционного Суда. Так, Парламентом исполнено 57 решений путем принятия законов о внесении изменений в законы, Советом Министров – 23 решения посредством внесения изменений в постановления Правительства. В целом положительно оценивая исполнение решений, Конституционный Суд в Послании о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2012 году обратил внимание на недопустимость затягивания процесса подготовки проектов нормативных правовых актов, учитывающих позиции Конституционного Суда, и их принятия, поскольку это может привести к ненадлежащему урегулированию соответствующих общественных отношений в течение продолжительного времени.

Принципиальную значимость для нормотворческой деятельности в республике имеют также ежегодные послания Конституционного Суда Президенту Республики Беларусь и палатам Парламента о состоянии конституционной законности в республике в истекшем календарном году. Эти послания принимаются на основе изученных и рассмотренных материалов и выявленных в них отдельных проблемных вопросах нормотворческой деятельности.

В послании о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2007 году Суд констатировал, что для правотворчества основной целью должно быть полное и четкое правовое регулирование общественных отношений. Следствием терминологических неточностей и пробелов в нормах права, их несогласованности являются неоднозначное понимание и применение на практике таких норм, что порождает правовые конфликты. А в послании, принятом в 2009 году, Конституционный Суд дал определение принципа правовой определенности, на котором должна основываться законотворческая деятельность.

В упомянутом послании о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2012 году отмечено, что в 2012 году в законотворческом процессе не было допущено существенных нарушений конституционных принципов и норм и что конституционные ценности и цели становятся правовыми стандартами и главными ориентирами в законодательной деятельности. Конституционный Суд указал и на то, что важными гарантиями обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц являются разумная стабильность и предсказуемость правового регулирования, поэтому в законодательной политике должен обеспечиваться принцип предсказуемости как важнейшее условие уверенности участников общественных отношений в стабильности своего правового статуса, формирования доверия к законодательным актам и их безусловного исполнения. По мнению Конституционного Суда, в целях повышения эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности, обеспечения надлежащего качества нормативных правовых актов и их реализации необходимо внедрение правового мониторинга как системной деятельности государственных и иных организаций по оценке действенности национального законодательства. Правовой мониторинг должен использоваться для анализа результативности воздействия права на общественные отношения, определения приоритетов и достижения целей в общественном и социально-экономическом развитии, государственном строительстве.

Суд в посланиях указывал и на то, что укреплению конституционной законности способствует принятие законов прямого действия. Закрепленные в них развернутые процедуры реализации правовых норм являются гарантией обеспечения прав и законных интересов граждан, юридических лиц.

Конституционный Суд обратил внимание в одном из посланий на кодификацию законодательства, отметив, что принятие кодифицированного нормативного правового акта является оправданным в том случае, если оно обеспечивает более полное и качественное регулирование общественных отношений, которое исключает необходимость принятия значительного числа подзаконных нормативных правовых актов.

Большую важность для законодателя представляют правовые позиции Конституционного Суда о соблюдении принципа пропорциональности при установлении запретов и ограничений в реализации прав граждан и юридических лиц. Суд сформулировал содержание указанного принципа, вытекающего из части первой статьи 23 Конституции, которое состоит в том, что любые ограничения конституционных прав и свобод должны не только быть допустимыми, социально оправданными, но и отвечать требованиям справедливости, являться необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений. Именно таким подходом должен руководствоваться законодатель при установлении запретов и ограничений во избежание нарушения конституционных прав и свобод личности.

Таким образом, влияние Конституционного Суда на деятельность нормотворческих органов огромно. Сама природа конституционного правосудия позволяет Суду эффективно воздействовать на нормотворческий процесс. Во-первых, Конституционный Суд выступает «негативным» законодателем, признавая акт или его отдельные положения неконституционными, после чего они утрачивают юридическую силу. Во-вторых, Суд своими решениями вызывает необходимость принятия новых актов, внесения в действующие акты изменений, предопределяет необходимость регулирования тех или иных отношений, указывая на конституционно-правовые пробелы, коллизии, правовую неопределенность, а также указывая на порядок реализации норм, при соблюдении которого только и может быть обеспечено их соответствие Конституции.

Процесс формирования правового государства требует обеспечения конституционности правового регулирования общественных отношений, неукоснительного соблюдения принципа верховенства права, установления единообразной практики применения правовых норм. Значительный вклад в формирование такого государства вносит Конституционный Суд, который своими решениями и правовыми позициями посредством выявления конституционно-правового смысла норм законов утверждает верховенство Конституции, способствует выработке действенного механизма обеспечения прав и свобод человека.

Конституционное правосудие является ключевым элементом развития и реализации базовых ценностей, закрепленных в Конституции. Прошел тот этап, когда мы говорили о декларативном характере какой-либо из конституционных норм. В современном обществе Конституция непосредственно влияет на законотворческий процесс, выступает ориентиром для совершенствования правовой системы. Задача государственных органов – формирование законодательства, отвечающего как букве, так и духу Основного Закона.

 

Версия для печати