Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

рассмотрел в открытом судебном заседании дело «О правовой неопределенности в правовом регулировании удостоверения личности при назначении пенсии органами по труду, занятости и социальной защите».

В судебном заседании приняли участие представители государственных органов и иных организаций:

Верховного Суда Республики Беларусь – Забара А.А., заместитель Председателя Верховного Суда Республики Беларусь;

Генеральной прокуратуры Республики Беларусь – Лашин А.М., заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь;

Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь – Ковальков В.В., заместитель Министра труда и социальной защиты Республики Беларусь;

Министерства юстиции Республики Беларусь – Бодак А.Н., заместитель Министра юстиции Республики Беларусь;

Министерства внутренних дел Республики Беларусь – Левченко Д.С., временно исполняющий обязанности по должности начальника управления по гражданству, паспортной работе и выезду за границу Департамента по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь;

Федерации профсоюзов Беларуси – Шелкович В.И., начальник главного правового управления аппарата Совета Федерации профсоюзов Беларуси.

Производство по делу возбуждено Конституционным Судом 5 мая 2014 г. в соответствии с частью первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), абзацем восьмым части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, частями первой и третьей статьи 158 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве» на основании поступившего в Конституционный Суд обращения гражданки Дубовик Л.Н., которой отказано в назначении пенсии в связи с тем, что в числе документов, подтверждающих наличие права на пенсию, ею не предъявлен паспорт гражданина Республики Беларусь как документ, удостоверяющий личность, возраст, место жительства и гражданство. Отсутствие паспорта объясняется заявительницей отказом от его получения по религиозным убеждениям из-за наличия в нем личного (идентификационного) номера.

Заслушав судью-докладчика Подгрушу В.В., выступления представителей Верховного Суда Республики Беларусь, Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерства юстиции Республики Беларусь, Министерства внутренних дел Республики Беларусь, Федерации профсоюзов Беларуси, проанализировав положения Конституции, Закона Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении» и иных актов законодательства Республики Беларусь, исследовав изложенные в письменной форме мнения государственных органов и иных организаций, изучив материалы дела, Конституционный Суд установил следующее.

1. В Конституции установлено, что Республика Беларусь – социальное правовое государство (часть первая статьи 1), в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2); государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности (часть вторая статьи 2). Характеру социального государства отвечает закрепленное частью второй статьи 21 Конституции  положение о праве каждого на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий. На достижение указанного уровня направлены также нормы статьи 47 Конституции о гарантировании гражданам Республики Беларусь права на социальное обеспечение в старости, в случае болезни, инвалидности, утраты трудоспособности, потери кормильца и в других случаях, предусмотренных законом; о проявлении государством особой заботы о ветеранах войны и труда.

Приведенным конституционным положениям корреспондируют нормы являющихся обязательными для Республики Беларусь международно-правовых актов о правах человека, включая Всеобщую декларацию прав человека (пункт 1 статьи 25), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (пункт 1 статьи 11). В соответствии с пунктом 1 статьи 2 указанного Пакта государства-участники обязались в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в данном Пакте прав  всеми надлежащими способами, в том числе путем принятия законодательных мер.

2. Соблюдение положений части третьей статьи 21 Конституции о гарантированности государством прав граждан Республики Беларусь, закрепленных в Конституции, законах и предусмотренных международными  обязательствами государства, предполагает принятие комплекса мер, обеспечивающих условия и механизмы осуществления указанных прав, включая и надлежащее правовое регулирование  соответствующих отношений.

На реализацию конституционного права граждан на социальное  обеспечение направлен Закон Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении» (далее – Закон), который закрепляет правовые основы назначения и выплаты трудовых и социальных пенсий. Частью первой статьи 1 Закона, в частности, установлено, что постоянно проживающие в Республике Беларусь граждане Республики Беларусь имеют право на государственное пенсионное обеспечение в старости, при инвалидности, потере кормильца и в иных случаях, предусмотренных этим Законом. Статьей 5 Закона определены лица, имеющие право на пенсию: право на трудовую пенсию предоставлено лицам, которые в период работы или занятия иными видами деятельности подлежали государственному социальному страхованию и за них, а также ими самими в предусмотренных законодательством о государственном социальном страховании случаях уплачивались страховые взносы в бюджет государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения Республики Беларусь, и их семьям при соблюдении других условий, предусмотренных данным Законом; нетрудоспособные граждане, не получающие трудовую пенсию, имеют право на социальную  пенсию на условиях, определяемых этим Законом.

Вопросы назначения пенсий регламентируются нормами статей 75–82 раздела IX, а также отдельными нормами статей других разделов Закона. При этом в числе условий назначения пенсии, установленных Законом, предъявление паспорта в целях удостоверения личности гражданина, обратившегося за назначением ему пенсии, не указано. Статьей 10 Закона определено, что, помимо предусмотренных в данном Законе, иные вопросы, в том числе связанные с порядком назначения и выплаты пенсий, относятся к ведению Совета Министров Республики Беларусь.

Согласно Положению о Министерстве труда и социальной защиты Республики Беларусь, утвержденному постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 октября 2001 г. № 1589 «Вопросы Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь», с изменениями и дополнениями (далее – Положение о Министерстве труда и социальной защиты), данное Министерство в соответствии с установленными для него задачами и в пределах компетенции определяет порядок  организации работы по назначению и выплате пенсий и пособий, оформления пенсионных дел, ведения делопроизводства по назначению и выплате пенсий и пособий, утверждает формы документов, необходимых для их назначения; указанному Министерству для осуществления возложенных на него задач и функций предоставлено право принимать нормативные правовые акты по вопросам социальной защиты, в том числе перечень документов, необходимых для назначения и  выплаты пенсий и пособий (подпункт 6.37 пункта 6 и подпункт 7.1.14 подпункта 7.1 пункта 7).

Приказом Министерства социальной защиты  Республики Беларусь от 23 мая 1997 г. № 44 утверждено Положение о порядке представления и оформления документов для назначения пенсий в соответствии с Законом Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении» (далее – Положение от 23 мая 1997 г.). Согласно пункту 7 данного Положения при обращении за назначением пенсии (независимо от вида пенсии) заявитель предъявляет документ, удостоверяющий личность, возраст, место жительства и гражданство (часть первая); документом, удостоверяющим личность, возраст, принадлежность к гражданству и подтверждающим место жительства для граждан Республики Беларусь, является паспорт гражданина Республики Беларусь (часть вторая).

При этом Положением от 23 мая 1997 г. предусмотрена возможность представления отдельными категориями граждан иных (кроме паспорта) документов, удостоверяющих личность. В частности, в случае утраты паспорта гражданина Республики Беларусь в качестве документа, удостоверяющего личность и гражданство гражданина, до выдачи паспорта взамен утраченного принимается справка установленной формы, выдаваемая органом внутренних дел по месту жительства; документом, удостоверяющим личность, возраст и гражданство несовершеннолетних лиц, не достигших 16 лет, является свидетельство о рождении или паспорт; документом, удостоверяющим личность и возраст солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву, является военный билет или паспорт (части четвертая – шестая пункта 7).

Положением от 23 мая 1997 г. не регламентированы вопросы удостоверения личности гражданина, не имеющего паспорта в связи с отказом от его получения по религиозным убеждениям из-за наличия в нем личного (идентификационного) номера.

3. Государственные органы и иные организации по запросу Конституционного Суда, направленному в соответствии со статьей 39 Закона «О конституционном судопроизводстве», изложили в письменной форме свое мнение по анализируемой проблеме.

Так, Верховный Суд, основываясь на статье 52 Конституции об обязанности каждого, кто находится на территории Республики Беларусь, соблюдать ее Конституцию, законы и уважать национальные традиции, подпункте 1.1 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 3 июня 2008 г. № 294 «О документировании населения Республики Беларусь» (далее – Указ № 294), пункте 19 утвержденного этим Указом  Положения о документах, удостоверяющих  личность (далее – Положение от 3 июня 2008 г.), статье 7 Закона Республики Беларусь «О свободе совести и религиозных организациях», пришел к выводу, что документом, удостоверяющим личность гражданина Республики Беларусь, в том числе для целей пенсионного обеспечения, является паспорт гражданина Республики Беларусь. Использование иных документов для удостоверения  личности гражданина возможно только в случаях прямого указания на то в законодательных актах и постановлениях Правительства.

По мнению Министерства труда и социальной защиты, предписание о предъявлении документа, удостоверяющего личность, является стандартным требованием к физическим лицам при обращении их в государственные органы и организации за реализацией гражданских и имущественных прав, неразрывно связанных с личностью, и совершением административных процедур. Право на государственное пенсионное обеспечение, считает данное Министерство, является личным имущественным правом гражданина: пенсия назначается конкретному лицу. Этим обстоятельством, а также необходимостью контроля за целевым расходованием пенсионных средств обусловлена обязательность подтверждения в установленном законодательством порядке личности гражданина, обратившегося за назначением пенсии, и принадлежности ему документов, необходимых для назначения пенсии. В ответе указанного Министерства отмечается также, что в случаях, предусмотренных законодательными актами, постановлениями Совета Министров, для установления личности граждан, а также для подтверждения их специального статуса (прав и обязанностей) могут использоваться иные документы, которые не имеют статуса документа, удостоверяющего личность. Вместе с тем, по мнению Министерства, такие документы не содержат достоверных и актуальных данных (о возрасте, поле, принадлежности к гражданству, месте жительства), необходимых для реализации имущественных, в том числе пенсионных, прав, и выдаются, как правило, гражданам, личность которых предварительно удостоверена предъявлением паспорта.

Министерство внутренних дел свою позицию по рассматриваемой проблеме основывает на положениях статьи 52 Конституции, подпункта 1.1 пункта 1 Указа № 294, пункта 19 Положения от 3 июня 2008 г., статьи 23.53 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях и в результате приходит к выводу об обязанности граждан Республики Беларусь иметь паспорт как документ, удостоверяющий личность. Исходя из содержания пункта 5 Положения о Министерстве труда и социальной защиты, Министерство внутренних дел полагает обоснованным поручить Министерству труда и социальной защиты дать официальное толкование по вопросу предъявления паспорта при назначении пенсии.

Министерство юстиции считает, что Совет Министров вправе при необходимости передавать решение отдельных вопросов республиканским органам государственного управления, за исключением вопросов, относящихся к его исключительной компетенции. Данное Министерство отмечает, что определение порядка организации работы по назначению и выплате пенсий и пособий, оформления пенсионных дел, ведения делопроизводства по назначению пенсий и пособий, утверждение форм документов, необходимых для их назначения, а также перечня документов, необходимых для назначения пенсий и пособий, относятся к компетенции Министерства труда и социальной защиты в силу подпункта 6.37 пункта 6 и подпункта 7.1.14 подпункта 7.1 пункта 7 Положения о Министерстве труда и социальной защиты. Министерство юстиции также полагает, что установление механизмов реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение, ограничивающих назначение пенсии, следует соизмерять со степенью защиты общественного порядка, национальной безопасности, прав и свобод других лиц на основе равенства, справедливости и гуманизма.

Генеральная прокуратура, сославшись на статьи 2 и 47 Конституции, подпункт 1.1 пункта 1 Указа № 294 и пункты 3, 19, 21 и 22 Положения от 3 июня 2008 г., а также статью 7 Закона «О свободе совести и религиозных организациях», пришла к выводу о том, что каждый гражданин, достигший 14-летнего возраста, обязан иметь паспорт и что паспорт гражданина Республики Беларусь является единственным документом, удостоверяющим личность гражданина Республики Беларусь. Иные документы не имеют статуса документа, удостоверяющего личность. С учетом этого, по мнению Генеральной прокуратуры, установленное Министерством труда и социальной защиты в подзаконном акте требование о предъявлении определенной категорией граждан, обратившихся за назначением пенсии, паспорта как документа, удостоверяющего личность граждан Республики Беларусь, не ограничивает их конституционное право на социальное обеспечение. Генеральной прокуратурой отмечена возможность использования в отдельных случаях иных документов, в частности справки установленной формы при утрате паспорта. Исходя из аналогии приведенной нормы Положения от 23 мая 1997 г., Генеральная прокуратура считает достаточным предъявление в целях назначения пенсии справки, удостоверяющей личность гражданина и его гражданство. Вместе с тем Генеральная прокуратура пришла к выводу, что такой подход может быть реализован после внесения изменений и дополнений в Указ № 294 и приказ Министерства социальной защиты от 23 мая 1997 г. № 44.

Федерация профсоюзов Беларуси полагает, что конституционное право граждан на социальное обеспечение не должно ограничиваться такой формальностью, как предъявление паспорта, и в любом случае должно быть реализовано на практике. Федерация профсоюзов считает, что норма приказа Министерства социальной защиты от 23 мая 1997 г. № 44 ограничивает право на социальное обеспечение, в связи с чем необходимо предусмотреть механизм реализации такого права в любых случаях, даже таких исключительных, как отсутствие у гражданина паспорта и нежелание получать его по религиозным мотивам.

Кафедра гражданского процесса и трудового права юридического факультета Белорусского государственного университета, исходя из положений статьи 7 Конституции, отмечает, что подзаконный акт не должен противоречить Конституции. Полагая, что оснований для ограничения права на пенсионное обеспечение не имеется,  поскольку при решении вопросов о пенсионном обеспечении личность гражданина может быть установлена совокупностью иных представленных документов, кафедра пришла к выводу, что возможность использования в исключительных случаях для удостоверения личности гражданина, обратившегося за назначением пенсии, вместо паспорта  иных документов возникает только при условии соблюдения статьи 23 Конституции и такое толкование в виде исключения из общего правила об удостоверении личности посредством паспорта является правомерным.

4. Согласно части первой подпункта 1.1 пункта 1 Указа № 294 документами, удостоверяющими личность, являются паспорт гражданина Республики Беларусь, вид на жительство в Республике Беларусь, удостоверение беженца. Вместе с тем в части второй указанного подпункта установлено, что в случаях, предусмотренных законодательными актами, постановлениями Совета Министров, для удостоверения  личности граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства, которым предоставлен статус беженца в Республике Беларусь, а также для подтверждения их специального статуса (прав и обязанностей), кроме документов, предусмотренных в части первой данного подпункта, могут использоваться иные документы.  

Подпунктом 1.3 пункта 1 Указа № 294 установлено, что документы, удостоверяющие личность, выданные до вступления в силу этого Указа, сохраняют свою юридическую силу в течение срока их действия, если они оформлены в соответствии с требованиями законодательства, действовавшего до вступления в силу данного Указа.

Согласно пункту 3 Положения от 3 июня 2008 г. паспорт гражданина Республики Беларусь – документ, удостоверяющий личность гражданина на территории Республики Беларусь и за ее пределами, подтверждающий гражданство и право его владельца на выезд из Республики Беларусь и въезд в Республику Беларусь.

Анализ законодательства Республики Беларусь, в частности Избирательного, Уголовно-процессуального, Гражданского процессуального кодексов Республики Беларусь, Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, свидетельствует о том, что применительно к определенным ситуациям (обстоятельствам) личность гражданина может удостоверяться и иными документами.

Так, в соответствии с частью второй статьи 52 Избирательного кодекса бюллетень для голосования выдается избирателю, участнику референдума членом участковой комиссии на основании списка граждан, имеющих право участвовать в выборах, референдуме, голосовании об отзыве депутата, после предъявления паспорта гражданина Республики Беларусь или иного документа, определяемого Центральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов. При этом постановлением данной Комиссии от 6 марта 2006 г. № 29 «О разъяснении применения части второй статьи 52 Избирательного кодекса Республики Беларусь при проведении выборов Президента Республики Беларусь в 2006 году» предусмотрено, что бюллетень для голосования выдается избирателю членом участковой комиссии на основании списка граждан, имеющих право участвовать в выборах Президента Республики Беларусь, по предъявлении паспорта, в том числе старого образца. К документам, кроме паспорта, по предъявлении которых выдается бюллетень, относятся: пенсионное удостоверение (при наличии в нем фотографии), студенческий билет, удостоверение сотрудника государственного органа, военный билет (для военнослужащих срочной службы), справка органов внутренних дел (для граждан, утративших паспорт либо сдавших его на обмен).

Содержание пункта 7 Положения от 23 мая 1997 г. позволяет сделать вывод о том, что в нем закреплен исчерпывающий перечень документов, предъявляемых при обращении за назначением пенсии (независимо от ее вида) в качестве документов, удостоверяющих личность заявителя.

На практике такой подход исключает возможность назначения пенсии гражданину на том основании, что он не предъявил паспорт гражданина Республики Беларусь как документ, удостоверяющий личность. Именно в такой ситуации оказываются граждане Республики Беларусь, отказавшиеся по религиозным убеждениям от получения паспорта из-за наличия в нем личного (идентификационного) номера.

5. Согласно Конституции каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы и уважать национальные традиции (статья 52).

В части первой статьи 59 Конституции установлена обязанность государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

В соответствии с Положением от 3 июня 2008 г. паспорт обязан иметь каждый гражданин, достигший 14-летнего возраста (часть первая пункта 19).

Частью 3 статьи 23.53 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за проживание без документов, удостоверяющих личность, либо по недействительным документам, удостоверяющим личность.

Выполнение гражданином обязанности иметь паспорт предопределено не только возможностью привлечения его к административной ответственности за указанные правонарушения. По мнению Конституционного Суда, это обусловлено и тем, что реализация гражданином своих прав в силу нахождения его в социуме и необходимости вступления в многочисленные общественные отношения в большинстве случаев требует удостоверения личности как субъекта указанных отношений и носителя определенных прав и обязанностей, что обеспечивается предъявлением документов, удостоверяющих личность. В связи с этим гражданин в силу объективных обстоятельств должен иметь надлежащим образом оформленный и действительный паспорт как документ, удостоверяющий личность.

В то же время в правоприменительной сфере складывается ситуация,  при которой граждане, отказавшиеся по религиозным убеждениям от получения паспорта гражданина Республики Беларусь из-за наличия в нем личного (идентификационного) номера, не могут реализовать свое конституционное право на назначение им пенсии в связи с невозможностью выполнения предписания Положения от 23 мая 1997 г. о предъявлении паспорта.

Конституционный Суд считает, что в данном случае из-за установленной в подзаконном акте нормы об обязательности предъявления паспорта как документа, удостоверяющего личность (при том, что необходимые обстоятельства с достоверностью могут подтверждаться другими документами), не обеспечивается реализация гарантируемого государством конституционного права на социальное обеспечение в виде назначения пенсии, что не отвечает принципу социальной справедливости.

При этом Конституционный Суд отмечает также неопределенность правовой ситуации, когда, несмотря на положение подпункта 1.1 пункта 1 Указа № 294, четко устанавливающее виды нормативных правовых актов (законодательные акты, постановления Совета Министров), в силу которых для удостоверения личности граждан, а также для подтверждения их специального статуса (прав и обязанностей), кроме паспорта и иных документов, указанных в части первой данного подпункта, могут использоваться другие документы, сохраняется действие пункта 7 Положения от 23 мая 1997 г., являющегося подзаконным актом, не относящимся к числу нормативных правовых актов, указанных в части второй подпункта 1.1 пункта 1 Указа № 294.

Конституционный Суд считает, что редакция приведенной нормы Указа № 294, определившей конкретные виды нормативных правовых актов, которыми могут быть предусмотрены случаи, допускающие использование иных документов для удостоверения личности, исключает возможность ее расширительного толкования, допускающего право Совета Министров делегировать принадлежащее ему полномочие по определению таких случаев, в связи с чем соответствующее решение может быть принято только Советом Министров.

Установленный в Положении от 23 мая 1997 г. механизм назначения пенсии в части обязательности предъявления паспорта, удостоверяющего личность и подтверждающего иные обстоятельства, ограничивает гарантирование государством конституционного права на пенсионное обеспечение отдельных граждан, которые не могут предъявить паспорт в связи с отказом от его получения по религиозным убеждениям, несмотря на то, что они приобрели данное право своей трудовой деятельностью и выполнением других условий, предусмотренных Законом «О пенсионном обеспечении». В то же время отказ в назначении пенсии по причине непредъявления заявителем паспорта исключает возможность реализации гражданином конституционного права на социальное обеспечение в виде пенсии, что не согласуется со статьями 1 и 2 Конституции, имеющими приоритетное значение.

Исходя из положений статей 1, 2, 21, 23, 47 Конституции, Конституционный Суд пришел к выводу о необходимости исключения правовой неопределенности в правовом регулировании удостоверения личности гражданина при назначении ему пенсии органами по труду, занятости и социальной защите.

На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзацем восьмым части третьей статьи 22, статьей 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, частью второй статьи 74, статьями 75, 77, 80, 84, частью семнадцатой статьи 85 и статьей 160 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

РЕШИЛ:

1. В целях надлежащей реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение, а также соблюдения принципа социальной справедливости признать необходимым исключить правовую  неопределенность в правовом регулировании удостоверения личности при назначении пенсии органами по труду, занятости и социальной защите.

2. Предложить Совету Министров Республики Беларусь обеспечить в правовом регулировании порядка представления и оформления документов для назначения пенсии органами по труду, занятости и социальной защите возможность удостоверения личности в исключительных случаях не только паспортом гражданина Республики Беларусь, но и иными документами путем принятия соответствующего постановления Совета Министров Республики Беларусь.

3. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

4. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда 

Республики Беларусь                                                                                                   П.П.Миклашевич