Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части восьмой статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей

в порядке реализации права на внесение Президенту Республики Беларусь, в палаты Национального собрания Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, другие государственные органы в соответствии с их компетенцией предложения о необходимости внесения в акты законодательства изменений и (или) дополнений

рассмотрел в судебном заседании обращение Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь по вопросам отнесения постановлений Верховного Совета Республики Беларусь к законодательным актам и определения их юридической силы.

В обращении Высшего Хозяйственного Суда указывается, что, несмотря на наличие действующих постановлений Верховного Совета Республики Беларусь, анализ законодательства не позволяет четко определить, относятся ли данные постановления к законодательным актам. Вместе с тем на практике возникает вопрос о возможности применения постановлений Верховного Совета Республики Беларусь, в которых содержатся правовые нормы. Так, в соответствии со статьями 197 и 198 Гражданского кодекса Республики Беларусь общий срок исковой давности устанавливается в три года; для отдельных видов требований законодательными актами могут устанавливаться специальные сроки исковой давности, сокращенные или более длительные по сравнению с общим сроком. Положением о порядке возмещения ущерба, нанесенного субъектам хозяйственной деятельности незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц, утвержденным Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 16 июня 1993 года, для защиты права субъектов хозяйственной деятельности на возмещение ущерба, нанесенного им незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц, установлен один год с момента возникновения права на иск.

В обращении отмечается, что в настоящее время изменения в действующие постановления Верховного Совета вносятся посредством принятия законов. По мнению Высшего Хозяйственного Суда, это может свидетельствовать о том, что юридическая сила постановлений Верховного Совета и законов признается одинаковой. При этом согласно Заключению Конституционного Суда от 15 декабря 1995 г. «О соответствии Конституции статьи 2 Закона «О соотношении актов Верховного Совета Республики Беларусь, имеющих юридические последствия» статья 2 ранее действовавшего Закона Республики Беларусь от 30 января 1995 года «О соотношении актов Верховного Совета Республики Беларусь, имеющих юридические последствия» в части придания постановлениям Верховного Совета одинаковой с законами юридической силы признана не соответствующей Конституции и считается в этой части утратившей силу со дня принятия данного Заключения.

Высший Хозяйственный Суд полагает, что вопрос юридической силы постановлений Верховного Совета важен для выработки единых подходов в практике применения исковой давности.

При подготовке дела к рассмотрению была исследована также позиция ряда государственных органов и государственных организаций (Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь, Министерства юстиции Республики Беларусь, Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь) по вопросам возможности отнесения постановлений Верховного Совета к законодательным актам, их юридической силы, изложенная в ответах на запросы Конституционного Суда.   

Проанализировав нормы Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Конституции Республики Беларусь 1994 года до внесения в нее изменений и дополнений, принятых на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года (далее – Конституция 1994 года), Конституции Республики Беларусь 1978 года (далее – Конституция 1978 года), Закона Республики Беларусь от 21 декабря 1994 года «О Верховном Совете Республики Беларусь», Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 16 июня 1993 года «Об утверждении Положения о порядке возмещения ущерба, нанесенного субъектам хозяйственной деятельности незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц» (далее – Постановление Верховного Совета) и иных нормативных правовых актов, Конституционный Суд Республики Беларусь установил следующее.

1. Согласно Конституции в Республике Беларусь как правовом государстве (часть первая статьи 1) устанавливается принцип верховенства права (часть первая статьи 7). Принципы законности и правовой определенности, основанные на принципе верховенства права, предполагают строгое следование в нормотворчестве и правоприменении Конституции и принятым в соответствии с ней иным актам законодательства, логическую согласованность правовых норм и приведение нормативных правовых актов в единую систему в том числе путем определения иерархии нормативных правовых актов, что позволяет обеспечивать конституционность правового регулирования общественных отношений.

Одним из способов обеспечения прав и свобод граждан Республики Беларусь является возможность их защиты компетентным, независимым и беспристрастным судом (часть первая статьи 60 Конституции). Гарантируя судебную защиту, Конституция закрепляет гарантии равной защиты, без всякой дискриминации, прав и законных интересов в силу равенства всех перед законом (статья 22). Указанные конституционные гарантии действуют также в отношении граждан, являющихся индивидуальными предпринимателями, и организаций.

Согласно части первой статьи 112 Конституции суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов. Суды, обязанные при отправлении правосудия следовать Конституции, должны обеспечивать соблюдение принципов законности, правовой определенности, равной защиты прав, свобод граждан и прав, законных интересов организаций.

Таким образом, соблюдение принципов законности и правовой определенности способствует однозначному пониманию правовых норм, их правомерному применению и, как следствие, обеспечению надлежащей реализации и защиты прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.

2. В соответствии с частью первой статьи 97 Конституции 1978 года Верховный Совет являлся высшим постоянно действующим органом государственной власти Республики Беларусь.

Верховный Совет был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, находящийся в ведении Республики Беларусь (часть вторая статьи 97 Конституции 1978 года).

К исключительному ведению Верховного Совета согласно пункту 14 части третьей указанной статьи Конституции 1978 года относилось осуществление в пределах компетенции Республики Беларусь законодательного регулирования, в том числе порядка реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, отношений собственности, других отношений, регулирование которых находилось в ведении Республики Беларусь.

В статье 97 Конституции 1978 года предусматривалось также, что Верховный Совет принимает законы Республики Беларусь и постановления. Процедура принятия этих актов Верховным Советом была по существу идентичной. Как законы, так и постановления Верховного Совета принимались большинством голосов от общего числа депутатов. Согласно статье 108 Конституции 1978 года законы и другие акты, принятые Верховным Советом, подписывались Председателем Верховного Совета.

Возможность принятия Верховным Советом наряду с законами Республики Беларусь иных актов нормативного характера предусматривалась также Законом Республики Беларусь от 3 июля 1990 года «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Беларусь и других актов, принятых Верховным Советом Республики Беларусь и его органами». Согласно части первой статьи 3 этого Закона не только законы Республики Беларусь, но и другие акты Верховного Совета нормативного характера должны были вступать в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования.

Кроме того, статьей 119 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь, утвержденного Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 31 мая 1990 года, предусматривалось, что проекты наиболее важных постановлений Верховного Совета по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства могут рассматриваться в двух чтениях в соответствии с правилами, установленными этим Регламентом в отношении рассмотрения проектов законов.

Все законы и иные акты государственных органов Республики Беларусь должны были издаваться на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (статья 171 Конституции 1978 года).

Положение о порядке возмещения ущерба, нанесенного субъектам хозяйственной деятельности незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц, утвержденное Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 16 июня 1993 года (далее – Положение о порядке возмещения ущерба), определяет порядок и условия реализации субъектами хозяйственной деятельности права на возмещение ущерба, нанесенного им незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц.

В Положении о порядке возмещения ущерба устанавливаются случаи возмещения нанесенного субъектам хозяйственной деятельности ущерба, порядок обращения субъекта хозяйственной деятельности с требованием об отмене акта (указания должностного лица), а в случаях, если нанесен ущерб, – и о возмещении ущерба, в том числе с иском в хозяйственный суд, срок исковой давности для защиты права субъектов хозяйственной деятельности на возмещение ущерба, а также регламентируются другие вопросы, касающиеся возмещения нанесенного субъекту хозяйственной деятельности ущерба.

Пунктом 3 Постановления Верховного Совета, которым утверждено Положение о порядке возмещения ущерба, предусматривается, что до приведения законодательства Республики Беларусь в соответствие с данным Положением действующие акты законодательства применяются постольку, поскольку они не противоречат этому Положению.

Анализ предписаний Положения о порядке возмещения ущерба показывает, что они носят нормативный характер, так как содержат общеобязательные правила поведения, рассчитаны на неопределенный круг лиц и неоднократное применение, а само указанное Постановление принято в пределах компетенции Верховного Совета в части законодательного регулирования общественных отношений, определенных Конституцией 1978 года.

По мнению Конституционного Суда, поскольку в Конституции 1978 года предусматривалась возможность принятия Верховным Советом законов Республики Беларусь и постановлений без определения их особых предметов регулирования, то законодательное регулирование общественных отношений, относящееся к исключительному ведению Верховного Совета, могло осуществляться путем принятия как законов Республики Беларусь, так и постановлений Верховного Совета. Следовательно, постановления, принятые Верховным Советом в рамках осуществления законодательного регулирования, относились к законодательным актам.

Юридическая сила постановлений Верховного Совета была выше юридической силы постановлений и распоряжений Совета Министров Республики Беларусь, который в соответствии со статьей 115 Конституции 1978 года являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики Беларусь и согласно статье 120 этой Конституции издавал свои акты на основе и во исполнение в том числе законов Республики Беларусь, иных решений Верховного Совета.

3. В Конституции 1994 года Верховный Совет был определен как высший представительный постоянно действующий и единственный законодательный орган государственной власти Республики Беларусь (статья 79).

В соответствии с пунктом 3 части первой статьи 83 данной Конституции Верховный Совет наряду с иными полномочиями был наделен полномочием принимать законы и постановления, осуществлять контроль за их исполнением. Законы и постановления принимались Верховным Советом в одинаковом порядке – они считались принятыми при условии, что за них проголосовало большинство избранных депутатов, если иное не предусматривалось Конституцией (часть вторая статьи 84).

В Конституции 1994 года, как и в Конституции 1978 года, закреплялось право Верховного Совета на принятие законов и постановлений, но не был определен круг вопросов, по которым принимался каждый из названных видов актов.

В развитие приведенных выше конституционных норм в статье 49 Закона Республики Беларусь от 21 декабря 1994 года «О Верховном Совете Республики Беларусь» устанавливалось, что Верховный Совет, осуществляя законодательную власть, принимает законы и постановления, а в части первой статьи 54 указанного Закона – что законы и постановления, принятые Верховным Советом, имеют обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Это свидетельствует о праве Верховного Совета принимать постановления по различным вопросам его компетенции, регулирующие наиболее важные общественные отношения и вследствие этого являющиеся законодательными актами. Так, Верховным Советом 18 октября 1994 г. было принято Постановление «О внесении изменений и дополнений в Положение о порядке восстановления прав граждан, пострадавших от репрессий в 20–80-х годах», а 6 сентября 1995 г. – Постановление «О Концепции государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды».

В статье 146 Конституции 1994 года было закреплено, что Конституция обладает высшей юридической силой; законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь; в случае расхождения закона с Конституцией действует Конституция, а в случае расхождения иного нормативного акта с законом действует закон. Учитывая данное требование Конституции, Конституционный Суд в Заключении от 15 декабря 1995 г. признал не соответствующей Конституции статью 2 Закона Республики Беларусь «О соотношении актов Верховного Совета Республики Беларусь, имеющих юридические последствия» в части придания постановлениям Верховного Совета одинаковой с законами Республики Беларусь юридической силы. Основанием для такого решения послужил вывод Конституционного Суда о том, что Конституция, определив место законов и иных нормативных актов в системе правовых актов, тем самым установила их юридическую силу: закон обладает более высокой юридической силой по отношению к другим актам, в том числе по отношению к постановлениям Верховного Совета.

При этом Конституционный Суд отмечает, что положение постановлений Верховного Совета в общей системе права было сохранено. Согласно Закону «О соотношении актов Верховного Совета Республики Беларусь, имеющих юридические последствия» они являлись актами, применение которых влечет юридические последствия, были обязательны для исполнения всеми государственными органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, политическими партиями и другими общественными объединениями, гражданами Республики Беларусь, иностранными гражданами и лицами без гражданства, находящимися на территории Республики Беларусь.

С учетом правового статуса, конституционных полномочий Верховного Совета в теории и практике законотворчества в рассматриваемый период времени утвердилось устойчивое понятие «законодательные акты», при отсутствии этого понятия в Конституции 1978 года и Конституции 1994 года. Оно включало законы Республики Беларусь и постановления нормативного характера, принимаемые Верховным Советом. Данные акты четко отличались от иных актов Верховного Совета, нормативных актов Правительства, министерств и других государственных органов. В целом ко всем названным актам применялись понятия «законодательство», «акты законодательства».

Принимая во внимание изложенное, Конституционный Суд считает, что, исходя из положений Конституции 1978 года, Конституции 1994 года, а также с учетом Заключения Конституционного Суда от 15 декабря 1995 г. постановления Верховного Совета, принятые в рамках осуществления Верховным Советом законодательной деятельности, являются законодательными актами.

4. В соответствии с частью третьей статьи 6 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 года «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» изменение статуса государственного органа (должностного лица), который принимает (издает) соответствующие нормативные правовые акты, не влечет прекращения действия ранее принятых (изданных) нормативных правовых актов. С учетом данной нормы и несмотря на то, что в соответствии с Конституцией представительным и законодательным органом Республики Беларусь является Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь, а не Верховный Совет и постановления палат Парламента – Палаты представителей и Совета Республики согласно статье 1 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» не отнесены к законодательным актам, постановления Верховного Совета в системе нормативных правовых актов Республики Беларусь сохраняют свое действие.

Постановления Верховного Совета фактически признаны законодательными актами, поскольку законами в них вносятся изменения и дополнения либо они признаются утратившими силу (например, Законом Республики Беларусь от 16 июля 2010 года признаны утратившими силу постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 16 июня 1993 года «О предприятиях (объединениях), организациях и видах имущества, не подлежащих разгосударствлению и приватизации» и «О Государственной программе приватизации», а Законом Республики Беларусь от 4 января 2003 года внесены изменения в Положение о порядке восстановления прав граждан, пострадавших от репрессий в 20–80-х годах, утвержденное Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 21 декабря 1990 года).

Кроме того, в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 19 января 1999 г. № 34 «О формировании и издании Свода законов Республики Беларусь» в Республике Беларусь с 1 января 1999 г. формируется Свод законов Республики Беларусь. Издание названного Свода законов с 1 января 2008 г. осуществляется в электронной форме как полное систематизированное собрание законодательных актов Республики Беларусь. Наряду с законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь в Свод законов включены постановления Верховного Совета Республики Беларусь нормативного характера, в том числе Постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 16 июня 1993 года «Об утверждении Положения о порядке возмещения ущерба, нанесенного субъектам хозяйственной деятельности незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц».

На основании Конституции, устанавливающей систему органов государственной власти, в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» определены виды нормативных правовых актов Республики Беларусь и предусмотрено, что законодательными актами являются Конституция Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь (статьи 1 и 2). Постановления Верховного Совета – как органа государственной власти, отсутствующего в настоящее время в системе государственных органов, не включены в перечень нормативных правовых актов Республики Беларусь и не отнесены к законодательным актам. В связи с принятием Закона Республики Беларусь «О Национальном собрании Республики Беларусь» с 23 июля 2008 г. признаны утратившими силу законы Республики Беларусь «О Верховном Совете Республики Беларусь», «О соотношении актов Верховного Совета Республики Беларусь, имеющих юридические последствия» и «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Беларусь и других актов, принятых Верховным Советом Республики Беларусь и его органами», которые регламентировали вопросы, касающиеся постановлений Верховного Совета. Вместе с тем в настоящее время действует ряд постановлений Верховного Совета нормативного характера и на практике обоснованно возникают вопросы правомерности их применения, в том числе как законодательных актов.

Принимая во внимание, что в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» правовое регулирование отношений, связанных с определением места постановлений Верховного Совета в системе нормативных правовых актов Республики Беларусь и их юридической силы, не предусмотрено, Конституционный Суд приходит к выводу о наличии пробела в законодательстве. Это создает предпосылки для нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций; порождает возможность неоднозначного толкования и применения постановлений Верховного Совета, что не согласуется с установленными в Конституции принципами равенства всех перед законом и верховенства права и вытекающими из принципа верховенства права требованиями о согласованности правовых норм, их определенности и ясности, приведении нормативных правовых актов в единую систему.

Исходя из положений Конституции Республики Беларусь 1978 года, Конституции Республики Беларусь 1994 года до внесения в нее изменений и дополнений, принятых на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года, а также Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 15 декабря 1995 г. «О соответствии Конституции статьи 2 Закона «О соотношении актов Верховного Совета Республики Беларусь, имеющих юридические последствия», Конституционный Суд считает, что постановления Верховного Совета нормативного характера, принятые до 27 ноября 1996 года – даты вступления в силу Конституции Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года, являются законодательными актами. С учетом положений части третьей статьи 137 Конституции Республики Беларусь, частей первой, третьей и четвертой статьи 10 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» такие постановления Верховного Совета имеют в настоящее время юридическую силу, меньшую по отношению к законам Республики Беларусь, декретам и указам Президента Республики Беларусь, но большую – по отношению к иным нормативным правовым актам.

Согласно статье 72 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» при выявлении пробелов в нормативных правовых актах нормотворческие органы (должностные лица), принявшие (издавшие) нормативные правовые акты, обязаны внести в них соответствующие дополнения или изменения, устраняющие пробелы.

По мнению Конституционного Суда, устранение пробела в законодательстве в части определения места и юридической силы постановлений Верховного Совета Республики Беларусь обеспечит реализацию конституционных принципов равенства всех перед законом и верховенства права.

На основании изложенного и руководствуясь частью восьмой статьи 22, частями второй и четырнадцатой статьи 24, статьями 69 и 74 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, Конституционный Суд Республики Беларусь

РЕШИЛ:

1. Признать необходимым в целях обеспечения надлежащей защиты прав и свобод граждан Республики Беларусь, прав и охраняемых законом интересов организаций, а также соблюдения принципа правовой определенности устранить пробел в правовом регулировании отношений, связанных с определением статуса постановлений Верховного Совета Республики Беларусь, имеющих нормативный характер, и их юридической силы.

2. Предложить Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь обеспечить законодательное регулирование отношений, вытекающее из настоящего решения, путем внесения в Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» соответствующих изменений и дополнений.

3. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

4. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                    П.П.Миклашевич