26 июня 2025 г. № Р-1309/2025
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Козыревой Л.Г., Любецкой С.А., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.,
с участием:
полномочного представителя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь в Конституционном Суде – председателя Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по законодательству Ленчевской М.А.;
полномочного представителя Совета Министров Республики Беларусь в Конституционном Суде – первого заместителя Министра юстиции Республики Беларусь Филипповой Н.Н.,
руководствуясь частью пятой статьи 1161 Конституции Республики Беларусь, пунктом 3 статьи 11, статьями 54, 55, 69, 70, 161 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»,
рассмотрел в судебном заседании дело о конституционности статьи 12 Закона Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
Поводом к рассмотрению дела Конституционным Судом явилось обращение гражданки Емельянович Валентины Николаевны в виде конституционной жалобы, отвечающей требованиям, установленным Законом «О конституционном судопроизводстве».
Заслушав в судебном заседании судью-докладчика Вороновича Т.В., полномочных представителей государственных органов в Конституционном Суде, исследовав документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Беларусь
установил:
1. В Конституционный Суд обратилась гражданка Емельянович В.Н. с конституционной жалобой о проверке конституционности статьи 12 Закона Республики Беларусь от 31 мая 2003 г. № 200-З «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее – Закон) в связи с отсутствием в ней правового механизма реализации конституционного права граждан на судебную защиту. Заявительница обжалует также пункт 41 Положения о порядке образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10 декабря 2003 г. № 1599 (далее – Положение), которым ранее, до внесения в него изменений 14 января 2025 г., был определен несудебный порядок обжалования постановления комиссии по делам несовершеннолетних (далее – КДН).
В.Н.Емельянович полагает, что вследствие применения указанных нормативных правовых актов судом в гражданском деле по ее жалобе на неправомерные действия комиссии по делам несовершеннолетних Лунинецкого районного исполнительного комитета (далее – КДН Лунинецкого райисполкома) нарушено ее конституционное право на судебную защиту.
Из материалов дела следует, что постановлением участкового инспектора ИДН Лунинецкого РОВД Брестской области от 15 ноября 2023 г. прекращены дело об административном правонарушении в отношении несовершеннолетнего Емельяновича Е.И. и других лиц по части 1 статьи 19.3 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях за распитие 16 сентября 2023 г. пива в общественном месте с другими несовершеннолетними на основании пункта 5 части 1 статьи 9.6 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях в связи с недостижением возраста, с которого наступает административная ответственность за совершенное правонарушение, и дело об административном правонарушении в отношении родителей несовершеннолетних Емельяновича Е.И. и других лиц по части 1 статьи 10.3 Кодекса об административных правонарушениях на основании пункта 2 части 1 статьи 9.6 Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях в связи с отсутствием в деянии состава административного правонарушения.
Постановлением КДН Лунинецкого райисполкома от 29 декабря 2023 г., рассмотревшей материал Лунинецкого РОВД от 15 ноября 2023 г., на основании подпункта 38.10 пункта 38 Положения вынесены предупреждения несовершеннолетнему Емельяновичу Е.И. и его законным представителям.
Решением суда Лунинецкого района от 28 февраля 2024 г. жалоба В.Н.Емельянович на неправомерные действия КДН Лунинецкого райисполкома признана обоснованной, в связи с чем постановление КДН от 29 декабря 2023 г. признано незаконным и отменено.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Брестского областного суда от 25 апреля 2024 г. решение суда Лунинецкого района от 28 февраля 2024 г. по апелляционной жалобе КДН Лунинецкого райисполкома и апелляционному протесту прокурора Лунинецкого района отменено, производство по жалобе В.Н.Емельянович на неправомерные действия КДН Лунинецкого райисполкома прекращено ввиду ее неподведомственности суду.
В обоснование принятого решения апелляционная инстанция указала, что, рассматривая жалобу по существу, суд не учел нормы Положения, которые не предусматривают возможность обжалования постановления КДН по заявленным В.Н.Емельянович основаниям в судебном порядке; следовательно, дело не подлежит рассмотрению в суде ввиду его неподведомственности. Статьей 353 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь (далее – ГПК) установлен судебный порядок обжалования, кроме случаев, когда для разрешения отдельных жалоб законодательством установлен иной, несудебный, порядок обжалования. Такой несудебный порядок обжалования постановления КДН, как указано в решении апелляционной инстанции, установлен Положением.
По решениям председателя Брестского областного суда от 17 июня 2024 г., заместителя Председателя Верховного Суда Республики Беларусь от 19 августа 2024 г., прокурора Брестской области от 22 ноября 2024 г., заместителя Генерального прокурора Республики Беларусь от 20 января 2025 г. надзорные жалобы В.Н.Емельянович оставлены без удовлетворения; оснований для принесения протестов на обжалуемое определение апелляционной инстанции Брестского областного суда не установлено, поскольку, как следует из ответов указанных должностных лиц, нормами Положения не предусмотрена возможность обжалования постановлений КДН в судебном порядке.
Заявительницей исчерпаны все другие средства судебной защиты конституционных прав и свобод при разрешении гражданского дела.
В конституционной жалобе В.Н.Емельянович указала, что определением судебной коллегии по гражданским делам Брестского областного суда производство по ее жалобе на неправомерные действия КДН Лунинецкого райисполкома прекращено в связи с неподведомственностью суду, поскольку Положением не предусмотрен судебный порядок обжалования постановления КДН. Заявительница считает, что данное решение принято апелляционной инстанцией в соответствии со статьей 12 Закона, на основании которой было утверждено Положение. По мнению заявительницы, статья 12 Закона не соответствует статье 60 Конституции, так как отсутствие в статье Закона надлежащего правового механизма реализации конституционного права граждан на судебную защиту лишает ее доступа к правосудию.
Внесение в пункт 41 Положения в 2025 году изменения, которым предусмотрено обжалование постановления КДН в суд, не устраняет нарушение конституционного права заявительницы на судебную защиту, поскольку в настоящее время воспользоваться этим правом у нее нет возможности.
2. Закон Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 22 апреля 2003 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 15 мая 2003 г. и вступил в силу 12 сентября 2003 г.
В Закон неоднократно вносились изменения, в частности законами Республики Беларусь от 21 июля 2008 г. № 417-З, от 26 мая 2012 г. № 376-З, от 12 декабря 2013 г. № 84-З, от 9 января 2017 г. № 18-З, которые являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда в порядке обязательного предварительного контроля конституционности и согласно принятым решениям признаны соответствующими Конституции Республики Беларусь.
Конституционный Суд вправе осуществлять проверку конституционности акта, ранее прошедшего проверку в порядке обязательного предварительного (абстрактного) конституционного контроля, с учетом практики его применения в конкретных правовых ситуациях, поскольку в силу статей 55 и 161 Закона «О конституционном судопроизводстве» Конституционный Суд при проверке конституционности закона, примененного в конкретном деле, по конституционной жалобе имеет в виду как буквальный смысл правовых норм, так и смысл, придаваемый им практикой применения.
Положение о порядке образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10 декабря 2003 г. № 1599 в соответствии со статьей 12 Закона. Таким образом, имеется прямая нормативная связь Закона и постановления Совета Министров, указанные нормативные правовые акты были применены судом в гражданском деле в неразрывном единстве и являются предметом проверки конституционности.
3. В обращении в Конституционный Суд В.Н.Емельянович указала на нарушение своего конституционного права на судебную защиту Законом, примененным судом в гражданском деле с ее участием.
Согласно части первой статьи 60 Конституции каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в порядке и сроки, определенные законом. Решения и действия (бездействие) государственных органов и должностных лиц, ущемляющие права и свободы, могут быть обжалованы в суд.
Конституционный Суд отмечает, что право каждого на судебную защиту – одно из фундаментальных конституционных прав, которое является гарантией реализации всех иных прав и свобод человека. Этим предопределяется особая роль судебной власти, выражающаяся в том числе в судебном контроле за законностью решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, чем утверждается конституционно-правовой статус гражданина как равноправного субъекта общественных отношений, который может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами. Вместе с тем реализация конституционного права на судебную защиту не предполагает выбора гражданами форм такой защиты по своему усмотрению. Законодатель, обладая достаточной дискрецией при определении конкретных процессуальных механизмов судебной защиты, должен устанавливать такие условия осуществления процессуальных прав участвующих в деле лиц, которые в наибольшей степени способствовали бы полному и эффективному восстановлению нарушенных прав и свобод граждан посредством правосудия, отвечающего общеправовым требованиям равенства и справедливости.
Статья 12 Закона, определяя основные направления деятельности КДН, предоставила указанным комиссиям полномочие применять меры воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей (усыновителей, удочерителей), опекунов или попечителей, иных лиц в случаях и порядке, предусмотренных законодательством.
Конституционный Суд считает, что исходя из положений статей 1, 2, 21, 59, 60, 97, 98 и 109 Конституции на законодателе лежит обязанность по созданию полноценных законодательных механизмов реализации права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной, обеспечивая доступность правосудия, выражающуюся в возможности каждого беспрепятственно обратиться в суд за защитой прав и свобод и получить их реальную защиту путем восстановления нарушенных прав и свобод. Отсутствие таких механизмов свидетельствовало бы об умалении права граждан на судебную защиту, снижении его конституционных гарантий и тем самым нарушало бы положения статьи 60 Конституции.
4. Согласно статье 353 ГПК гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными решениями, действиями (бездействием) государственных органов, иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц ущемлены его права, кроме случаев, когда для разрешения отдельных жалоб законодательством установлен иной, несудебный, порядок обжалования (часть первая); к решениям, действиям (бездействию) государственных органов, иных юридических лиц и организаций, должностных лиц, подлежащих судебному обжалованию, относятся коллегиальное и единоличное решения, действия (бездействие), в результате которых гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, предоставленное ему нормативным правовым актом, либо на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность (часть вторая).
Такая жалоба, кроме случаев, когда законодательством установлен иной порядок, подается в суд после обжалования решения, действия (бездействия) государственного органа, юридического лица, а также организации, не являющейся юридическим лицом, должностного лица вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, юридическому лицу, организации, должностному лицу, который обязан рассмотреть ее и о результатах рассмотрения сообщить гражданину в месячный срок (часть первая статьи 354 ГПК).
Законодатель согласно части второй статьи 12 Закона уполномочил Правительство определить порядок образования и деятельности КДН.
Конституционный Суд считает, что делегирование Правительству указанного полномочия базируется на конституционных положениях об осуществлении государственной власти в Республике Беларусь на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную; об осуществлении исполнительной власти Правительством, в том числе обеспечении им исполнения Конституции, решений Всебелорусского народного собрания, законов, актов Президента Республики Беларусь (статьи 6, 106 и 107 Конституции). В связи с этим Правительство обязано осуществлять правовое регулирование в соответствии с нормами Конституции и законодательных актов, не выходя за пределы полномочий, делегированных ему законодателем.
Конституционный Суд обращает внимание, что в соответствии с внесенными в часть первую статьи 60 Конституции изменениями порядок осуществления защиты прав и свобод каждого компетентным, независимым и беспристрастным судом определяется законом. Следовательно, подзаконными нормативными правовыми актами не может устанавливаться порядок реализации конституционного права каждого на обращение в суд за защитой своих прав и законных интересов.
Согласно законодательству КДН является постоянно действующим коллегиальным органом, реализующим меры по защите прав и законных интересов ребенка, выработке согласованных подходов и осуществлению мероприятий, направленных на профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (пункт 21 Положения).
Конституционный Суд отмечает, что КДН, являясь специализированными органами при органах исполнительной власти и будучи наделенными государственно-властными полномочиями, выполняют публично-значимые функции, в числе которых принятие решений, имеющих обязательный характер и влекущих правовые последствия, затрагивающие права и свободы граждан (пункт 38 Положения).
Являющиеся предметом конституционной жалобы нормы Закона и Положения в части правового регулирования порядка обжалования принимаемых КДН постановлений истолкованы правоприменителями как установление законодательством иного, несудебного, порядка обжалования постановлений КДН. Установление такого порядка подзаконным нормативным правовым актом свидетельствует об ограничении конституционного права на доступ к правосудию, тогда как в соответствии с частью первой статьи 23 Конституции ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом. В связи с указанным Конституционный Суд считает, что пункт 41 Положения (в редакции до внесения изменений 14 января 2025 г.), на основании которого решение суда первой инстанции по жалобе В.Н.Емельянович на неправомерные действия КДН Лунинецкого райисполкома судом апелляционной инстанции было отменено, а производство по делу прекращено ввиду его неподведомственности, не соответствует статье 60 Конституции.
Конституционный Суд полагает, что в силу требований статей 21 (части первая и четвертая) и 59 (часть первая) Конституции государственные органы, определяя в рамках своей компетенции особенности обеспечения и защиты прав и свобод граждан, должны исходить из положений частей второй и третьей статьи 7 Конституции, согласно которым Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики Беларусь; иные правовые акты издаются на основе и в соответствии с Конституцией; государство, все его органы и должностные лица, организации и граждане действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства, а также из необходимости установления таких правовых механизмов, которые обеспечивали бы наиболее полное осуществление прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией.
В соответствии с указанными конституционными положениями законодатель, наделяя КДН согласно статье 12 Закона полномочием применять меры воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей и иных лиц, которые могут приводить к нарушению прав и свобод человека, должен был предусмотреть в Законе возможность их защиты в судебном порядке, как это гарантировано статьей 60 Конституции.
Вследствие указанного пробела в Законе, имеющего конституционно-правовое значение, применение судом обжалуемых статьи 12 Закона и пункта 41 Положения (в редакции до внесения изменений 14 января 2025 г.), находящихся в прямой нормативной связи, в гражданском деле с участием В.Н.Емельянович привело к нарушению конституционного права заявительницы на судебную защиту.
Внесение постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14 января 2025 г. № 21 изменений в Положение, согласно которым постановление КДН райисполкома, горисполкома, администрации района в городе, если иное не предусмотрено законодательством, может быть обжаловано в создавшие ее райисполком, горисполком, администрацию района в городе в течение десяти рабочих дней со дня принятия решения, а затем в суд (пункт 41), не дает основания для прекращения производства по делу, поскольку указанное изменение законодательства не устраняет нарушение конституционного права заявительницы на судебную защиту, допущенное действием обжалуемых положений нормативных правовых актов.
На основании изложенного Конституционный Суд считает, что положения статьи 12 Закона и пункта 41 Положения (в редакции до внесения изменений 14 января 2025 г.), примененные судом в гражданском деле, не соответствуют статьям 7, 21 и 60 Конституции в той мере, в какой в нарушение конституционного принципа верховенства права не обеспечивают реализацию гражданами гарантированного Конституцией права на судебную защиту.
На основании изложенного, руководствуясь частью пятой статьи 1161 Конституции Республики Беларусь, статьями 83, 84, пунктом 1 статьи 162 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь
РЕШИЛ:
1. Признать положения статьи 12 Закона Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» не соответствующими Конституции Республики Беларусь, ее статьям 7, 21, 60, в той мере, в какой в нарушение принципа верховенства права эти положения не обеспечивают реализацию гражданами конституционного права на судебную защиту.
2. Совету Министров Республики Беларусь не позднее трех месяцев после вынесения настоящего решения внести в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проект закона о внесении соответствующих изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», руководствуясь положениями Конституции Республики Беларусь и с учетом правовых позиций Конституционного Суда, изложенных в настоящем решении.
3. Определение судебной коллегии по гражданским делам Брестского областного суда от 25 апреля 2024 г. об отмене решения суда Лунинецкого района от 28 февраля 2024 г. по жалобе Емельянович Валентины Николаевны на неправомерные действия комиссии по делам несовершеннолетних Лунинецкого районного исполнительного комитета подлежит пересмотру в установленном порядке.
4. Решение является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит.
5. Решение вступает в законную силу со дня его принятия и подлежит официальному опубликованию в соответствии с законом.
Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь П.П.Миклашевич