Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам перевозки опасных грузов и промышленной безопасности».

Заслушав судью-докладчика Тиковенко А.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам перевозки опасных грузов и промышленной безопасности» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам перевозки опасных грузов и промышленной безопасности» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 28 октября 2020 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 20 ноября 2020 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью согласования норм Закона Республики Беларусь «О перевозке опасных грузов» и Закона Республики Беларусь «О промышленной безопасности» с нормами иных законодательных актов, приведения норм этих законов в соответствие с положениями международно-правовых актов, составляющих право Евразийского экономического союза, в том числе учитывая сложившуюся правоприменительную практику.

1. Конституционный Суд в рамках своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проверяет конституционность Закона исходя из норм Конституции, согласно которым:

в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7);

Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства; Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них  (части первая и вторая статьи 8);

государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности; гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях (части вторая, четвертая и пятая статьи 13);

гражданам Республики Беларусь гарантируются право на здоровые и безопасные условия труда (часть первая статьи 41); право на охрану здоровья, обеспечиваемое в том числе мерами по оздоровлению окружающей среды, совершенствованием охраны труда (части первая и третья статьи 45); каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права (часть первая статьи 46);

государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59).

Проверяя конституционность Закона, Конституционный Суд, руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия.

2. Законом (пункт 1 статьи 1) статья 3 Закона «О перевозке опасных грузов» излагается в новой редакции, определяющей, что отношения в области перевозки опасных грузов регулируются законодательством в области перевозки опасных грузов, а также международными договорами Республики Беларусь и иными международно-правовыми актами, содержащими обязательства Республики Беларусь.

Устанавливается, что законодательство в области перевозки опасных грузов основывается на Конституции и состоит из Гражданского кодекса Республики Беларусь, Закона «О перевозке опасных грузов», нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь и иных актов законодательства, регламентирующих перевозку опасных грузов, в том числе технических нормативных правовых актов. Если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены указанным Законом, то применяются правила международного договора.

Согласно статье 23 Закона «О промышленной безопасности», излагаемой в новой редакции, потенциально опасные объекты, технические устройства подлежат оценке соответствия техническим требованиям в случаях и порядке, предусмотренных актами законодательства об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия, международными договорами Республики Беларусь, техническими регламентами Таможенного союза, а также техническими регламентами Евразийского экономического союза и иными международно-правовыми актами, составляющими право Евразийского экономического союза (пункт 19 статьи 2 Закона).

В частности, излагаемый в новой редакции пункт 6 приложения 2 к Закону «О промышленной безопасности», определяющий аттракционы в качестве потенциально опасных объектов в области промышленной безопасности (пункт 32 статьи 2 Закона), учитывает требования технического регламента Евразийского экономического союза «О безопасности аттракционов» (ТР ЕАЭС 038/2016), принятого Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 18 октября 2016 г. № 114.

При оценке конституционности указанных положений Закона Конституционный Суд подтверждает правовую позицию, изложенную им в решении от 7 мая 2018 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь». Суть данной правовой позиции заключается в том, что, наряду с актами внутригосударственного законодательства – законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь, подзаконными нормативными правовыми актами, международные договоры Республики Беларусь входят в систему действующего на территории Республики Беларусь права, являются составной частью действующего правового регулирования.

Конституционный Суд считает, что нормы Закона, определяющие основанную на Конституции систему нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области перевозки опасных грузов и промышленной безопасности, соотношение их юридической силы, соответствуют части второй статьи 7 Конституции, устанавливающей, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства; конституционным положениям о признании Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства; о праве Республики Беларусь в соответствии с нормами международного права на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них (части первая и вторая статьи 8 Конституции), а также согласуются с общепризнанным принципом международного права «договоры должны соблюдаться» (pacta sunt servanda), закрепленным в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров, предусматривающим, что каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.

3. В целях повышения эффективности государственного регулирования в области перевозки опасных грузов уточняется компетенция Министерства по чрезвычайным ситуациям, Министерства транспорта и коммуникаций, Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Комитета государственной безопасности и Государственного пограничного комитета путем исключения положений об осуществлении ими ведомственного контроля (пункты 5–10 статьи 1 Закона). Из компетенции ряда министерств и государственных комитетов (Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Комитета государственной безопасности, Государственного пограничного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз) исключается право осуществлять ведомственный контроль в области промышленной безопасности (пункты 8–12 статьи 2 Закона). С учетом этого в законы «О перевозке опасных грузов» и «О промышленной безопасности» вносятся изменения, в соответствии с которыми министерства и государственные комитеты наделяются полномочиями по осуществлению управления деятельностью подчиненных (входящих в состав, систему) субъектов перевозки опасных грузов (далее – субъекты перевозки) и субъектов промышленной безопасности (пункты 7–10, 12 статьи 1 и пункты 8–12, 14 статьи 2 Закона). В частности, новой статьей 16¹ Закона «О перевозке опасных грузов» предусматривается, что управление деятельностью подчиненных (входящих в состав, систему) субъектов перевозки осуществляется соответственно Министерством обороны, Министерством внутренних дел, Комитетом государственной безопасности, Государственным пограничным комитетом, другими войсками и воинскими формированиями в пределах их компетенции и в установленном ими порядке.

В соответствии с пунктом 12 статьи 1 Закона управление деятельностью подчиненных (входящих в состав, систему) субъектов перевозки осуществляется посредством регулирования их деятельности и реализации полномочий собственника с анализом эффективности выполнения функций и задач, возложенных на них законодательством в области перевозки опасных грузов, выработкой предложений по ее повышению и обеспечению соблюдения законодательства в области перевозки опасных грузов при перевозке опасных грузов транспортными средствами, принадлежащими Министерству обороны, Министерству внутренних дел, Комитету государственной безопасности, Государственному пограничному комитету, другим войскам и воинским формированиям.

Статьями 16 Закона «О перевозке опасных грузов» и 17 Закона «О промышленной безопасности», излагаемыми в новой редакции, определяются цели и формы государственного надзора за организацией работ по обеспечению безопасной перевозки опасных грузов и за организацией работ в отношении опасных производственных объектов и (или) потенциально опасных объектов при осуществлении деятельности в области промышленной безопасности (пункт 11 статьи 1 и пункт 13 статьи 2 Закона).

Согласно статье 16 Закона «О перевозке опасных грузов» государственный надзор за организацией работ по обеспечению безопасной перевозки опасных грузов осуществляется в целях предотвращения, выявления и пресечения нарушения законодательства в области перевозки опасных грузов. Государственный надзор за организацией работ по обеспечению безопасной перевозки опасных грузов осуществляется в порядке, установленном законодательством о контрольной (надзорной) деятельности, в частности Департаментом по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям (далее – Госпромнадзор), областными, Минским городским управлениями Госпромнадзора – в форме проверок в сфере организации работ по обеспечению безопасной перевозки опасных грузов, в форме мероприятий технического (технологического, поверочного) характера в сфере осмотра объектов перевозки на предмет их технического состояния, оснащения, оформления документации, соблюдения маршрута следования, а также в иных формах государственного надзора, предусмотренных законодательством о контрольной (надзорной) деятельности.

Законом уточняются отдельные нормы Закона «О перевозке опасных грузов» в части сокращения обязанностей юридических и физических лиц, в том числе исключается административная процедура согласования с Государственной автомобильной инспекцией Министерства внутренних дел маршрутов перевозки опасных грузов, осуществляемых механическими транспортными средствами, прицепами или полуприцепами к ним, а также обязанность производителей и потребителей транспортных работ и услуг в области перевозки опасных грузов организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований законодательства в области перевозки опасных грузов (пункты 8, 14 и 15 статьи 1 Закона).

Конституционный Суд отмечает, что деятельность по перевозке опасных грузов, эксплуатации опасных производственных объектов и потенциально опасных объектов обеспечивает экономическое развитие государства и жизнедеятельность общества, являясь одновременно источником потенциальной опасности. В процессе такой деятельности используется значительный объем токсичных, взрывчатых, воспламеняющихся и иных вредных веществ, создающих угрозу для безопасности жизни и здоровья людей, экологической обстановки, национальной безопасности в связи с повышенным риском возникновения чрезвычайных ситуаций с тяжелыми последствиями. В этих условиях государственный надзор как важнейшая составляющая государственного управления, способ обеспечения законности,  безопасной перевозки опасных грузов, промышленной безопасности способствует устойчивости, экологизации общественных отношений, в том числе в сфере гражданского оборота.

Конституционный Суд считает, что устанавливаемое законодателем правовое регулирование, исключающее ведомственный контроль, предусматривающее цели и формы государственного надзора, оптимизирующее обязанности производителей и потребителей транспортных работ и услуг в области перевозки опасных грузов, обеспечивает гарантирование конституционных прав граждан, стабильность гражданского оборота, согласуется с положениями части пятой статьи 13 Конституции.

Кроме того, Конституционный Суд подтверждает правовую позицию, сформулированную в решении от 5 июля 2013 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам перевозки опасных грузов», суть которой заключается в том, что государственный надзор в указанной области как функция государственного управления должен осуществляться в надзорной (контрольной) деятельности только в пределах, необходимых для обеспечения безопасности населения, окружающей среды и имущества, а также работников, осуществляющих перевозку, сопровождение и охрану опасных грузов.

4. Законом (пункты 4, 5 статьи 1 и пункт 26 статьи 2) уточняется компетенция Совета Министров Республики Беларусь и Министерства по чрезвычайным ситуациям по вопросам правового регулирования административных процедур в области перевозки опасных грузов в части установления порядка выдачи свидетельств (форм таких свидетельств) о подготовке работников субъектов перевозки, занятых перевозкой опасных грузов, их дубликатов, а также единой книжки взрывника.

Статьей 25 Закона «О перевозке опасных грузов», излагаемой в новой редакции пунктом 17 статьи 1 Закона, регулируются отношения в области подготовки и переподготовки работников субъектов перевозки и военнослужащих, занятых перевозкой опасных грузов. Согласно этой статье работники субъектов перевозки и военнослужащие, занятые перевозкой опасных грузов, должны проходить подготовку и переподготовку в области перевозки опасных грузов в случаях, предусмотренных правилами по обеспечению безопасности перевозки опасных грузов.

Порядок подготовки и переподготовки работников субъектов перевозки, занятых перевозкой опасных грузов, устанавливается Министерством по чрезвычайным ситуациям.

Подготовку и переподготовку работников субъектов перевозки, занятых перевозкой опасных грузов, проводят обучающие организации, имеющие разрешение на право проведения подготовки и переподготовки лиц, занятых перевозкой опасных грузов, выданное Госпромнадзором в соответствии с законодательством об административных процедурах, за исключением случая, предусмотренного частью четвертой статьи 25 указанного Закона.

Так, определяется, что подготовку и переподготовку работников субъектов перевозки, занятых перевозкой опасных грузов, принадлежащих Вооруженным Силам Республики Беларусь и транспортным войскам, проводят обучающие организации, имеющие разрешение на право проведения подготовки и переподготовки лиц, занятых перевозкой опасных грузов, выданное главной военной инспекцией Вооруженных Сил Республики Беларусь в соответствии с законодательством об административных процедурах. Порядок подготовки и переподготовки военнослужащих Вооруженных Сил Республики Беларусь, транспортных войск и органов пограничной службы, занятых перевозкой опасных грузов, устанавливается соответственно Министерством обороны, Государственным пограничным комитетом по согласованию с Министерством по чрезвычайным ситуациям.

Статья 1 Закона «О промышленной безопасности» дополняется термином «производственный контроль в области промышленной безопасности», который определяется как комплекс организационных и технических мероприятий, реализуемых субъектом промышленной безопасности, направленный на обеспечение безопасной эксплуатации опасного производственного объекта и (или) потенциально опасного объекта, а также на предупреждение аварий и (или) инцидентов на этих объектах (пункт 1 статьи 2 Закона). Статьей 29 указанного Закона предусматривается, что информация об организации производственного контроля в области промышленной безопасности представляется не позднее 25 декабря текущего года: в Госпромнадзор – субъектами промышленной безопасности без ведомственной подчиненности; в  республиканские органы государственного управления и иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь, центральный аппарат Государственного комитета судебных экспертиз – подчиненными им (входящими в состав, систему) субъектами промышленной безопасности (пункт 24 статьи 2 Закона).

Конституционный Суд констатирует, что необходимость организации производственного контроля в области промышленной безопасности, установления повышенных требований к подготовке работников субъектов перевозки и военнослужащих, занятых перевозкой опасных грузов, создания надлежащего уровня безопасности и режимности эксплуатации потенциально опасных производственных объектов обусловлено их способностью создавать угрозу или повлечь опасные последствия для жизни и здоровья людей, окружающей среды и имущества, что предопределяет обязанность государства по гарантированию конституционных прав граждан, обеспечению безопасности гражданского оборота.

Устанавливаемое законодательное регулирование, по мнению Конституционного Суда, согласуется с конституционными положениями о гарантированности гражданам Республики Беларусь права на здоровые и безопасные условия труда, права на охрану здоровья и права каждого на благоприятную окружающую среду.

Конституционный Суд считает, что положениями Закона совершенствуется правовое регулирование отношений в области перевозки опасных грузов и промышленной безопасности, определяются дополнительные меры по гарантированию безопасности жизни и здоровья населения, защищенности интересов общества и государства, окружающей среды от отрицательных воздействий перевозимых опасных грузов, вредных производственных факторов, повышается эффективность государственного регулирования и надзора в указанных областях, обеспечивается согласованность правовых норм, что соответствует положениям статей 2, 7, 13, 21, 24, 41, 45 и 46 Конституции.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в пределах компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь 

РЕШИЛ: 

1. Признать Закон Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам перевозки опасных грузов и промышленной безопасности» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами. 

Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь                                                                                                П.П.Миклашевич