Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева  В.Н., Рябцева  Л.М., Тиковенко  А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь».

Заслушав судью-докладчика Чигринова С.П., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 19 ноября 2020 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 20 ноября 2020 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с приобретением и прекращением гражданства Республики Беларусь, в целях улучшения демографического потенциала, обеспечения внутренней безопасности и стабильности социально-экономических отношений в государстве.

1. Конституционный Суд в пределах своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проводит проверку Закона, учитывая необходимость обеспечения верховенства Конституции и прямого действия ее норм, исходя из положений Конституции:

провозглашающих Республику Беларусь социальным правовым государством (часть первая статьи 1), в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2);

предусматривающих, что Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику; защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок (части вторая и третья статьи 1);

устанавливающих в Республике Беларусь принцип верховенства права, который обязывает государственные органы и должностных лиц действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7);

определяющих, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8);

предусматривающих, что гражданину Республики Беларусь гарантируется защита и покровительство государства как на территории Беларуси, так и за ее пределами; никто не может быть лишен гражданства Республики Беларусь или права изменить гражданство; гражданин Республики Беларусь не может быть выдан иностранному государству, если иное не предусмотрено международными договорами Республики Беларусь; приобретение и утрата гражданства осуществляются в соответствии с законом (статья 10);

устанавливающих, что обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства (часть первая статьи 21);

определяющих, что детство находится под защитой государства (часть первая статьи 32);

обязывающих государство принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией, а государственные органы, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, – в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (части первая и вторая статьи 59).

Руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд проверяет конституционность Закона на его соответствие Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия.

2. При рассмотрении положений Закона Конституционный Суд учитывает, что Законом Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь» (далее – Закон о гражданстве) гражданство Республики Беларусь определяется как устойчивая правовая связь человека с Республикой Беларусь, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека; устанавливается, что гражданство Республики Беларусь является неотъемлемым атрибутом государственного суверенитета Республики Беларусь (статья 1).

Гражданин, в отличие от иных лиц, постоянно проживающих на территории государства, обладает всей полнотой социальных, экономических, культурных и политических прав и свобод личности. В соответствии с Конституцией именно граждане Республики Беларусь имеют право на участие в управлении делами государства на основе институтов непосредственной и представительной демократии (статья 37). Особой конституционно-правовой природой института гражданства обусловлено положение Конституции, согласно которому приобретение и утрата гражданства осуществляются в соответствии с законом (часть четвертая статьи 10).

Конституционный Суд отмечает, что Республика Беларусь как равноправный член международного сообщества и суверенное государство, обладающее верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляющее внутреннюю и внешнюю политику (часть вторая статьи 1 Конституции), правомочна определять законом принципы, основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Республики Беларусь.

Суверенное право государства определять в национальном законодательстве принципы, основания, условия, порядок приобретения и прекращения гражданства признается и международно-правовыми актами. Так, согласно статье 3 Европейской конвенции о гражданстве 1997 года каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданами; это законодательство признается другими государствами, если оно соответствует применимым международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства.

Суверенное право государств самостоятельно регулировать вопросы, связанные с гражданством, учитывается также в международной судебной практике. Так, Международный Суд, учрежденный в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, в решении от 6 апреля 1955 года по делу «Ноттебом (Лихтенштейн против Гватемалы)» указал, что гражданство, в первую очередь, позволяет установить, что лицо, обладающее им, пользуется правами и связано обязанностями, которые законодательство страны предоставляет или налагает на своих граждан; это подразумевает, в более широком смысле, что вопросы гражданства относятся к внутренней компетенции государств.

В решении от 16 декабря 2015 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь» Конституционный Суд, исходя из верховенства Конституции, отметил, что суверенное право Республики Беларусь осуществлять правовое регулирование отношений, связанных с гражданством, предполагает возможность усмотрения законодателя при установлении принципов, оснований, условий, а также порядка приобретения и прекращения гражданства Республики Беларусь. При этом определяющим для развития института гражданства является конституционный принцип верховенства права, предполагающий, что правовое регулирование в данной сфере должно основываться на положениях Конституции и согласовываться с общепризнанными принципами международного права и международными обязательствами Республики Беларусь.

3. В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона статья 3 Закона о гражданстве, устанавливающая принципы гражданства Республики Беларусь, дополняется новым принципом, заключающимся в том, что при принятии решений в отношении детей по вопросам гражданства учитываются наилучшие интересы ребенка.

Указанный принцип гражданства находит развитие в части второй излагаемой в новой редакции статьи 15 Закона о гражданстве, которая предусматривает для отдельных категорий детей облегченный порядок приобретения гражданства Республики Беларусь в порядке регистрации (пункт 4 статьи 1 Закона).

Конституционный Суд считает, что приведенные нормы статьи 1 Закона соответствуют части первой статьи 32 Конституции, определяющей, что детство находится под защитой государства, а также ряду международных обязательств Республики Беларусь.

Республика Беларусь как государство, участвующее в Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 года, взяла обязательство во всех действиях в отношении детей первоочередное внимание уделять наилучшему обеспечению интересов ребенка; обеспечивать ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, и принимать все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления прав ребенка (статьи 3 и 4); при этом наилучшее обеспечение интересов ребенка предусмотрено для всех действий государственных или частных учреждений, занимающихся вопросами социального обеспечения, судов, административных или законодательных органов (пункт 1 статьи 3).

Необходимость учитывать наилучшие интересы ребенка в качестве первоочередного условия подчеркнута и Комитетом ООН по правам ребенка в Замечании общего порядка № 14(2013), в котором предусмотрено, что наилучшие интересы ребенка должны оцениваться и приниматься во внимание в качестве одного из первоочередных соображений в любых случаях (подпункт «а» пункта 6).

Конституционный Суд отмечает, что устанавливаемое законодательное регулирование учитывает также правовую позицию, в которой Конституционный Суд, исходя из международно-правовых стандартов, указал на необходимость руководствоваться принципом обеспечения наилучших интересов ребенка при принятии в отношении иностранцев, на иждивении которых находятся дети, решений по вопросам вынужденной миграции (решение от 11 июля 2016 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам вынужденной миграции»).

Осуществляемое правовое регулирование согласуется с положениями Конституции, устанавливающими, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8), а также с общепризнанным принципом международного права «договоры должны соблюдаться» (pacta sunt servanda), закрепленным в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, о том, что каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.

4. В соответствии с Законом излагаются в новой редакции абзац четвертый части первой, часть третья статьи 14 и статья 15 Закона о гражданстве. Положениями указанных статей сокращается срок непрерывного проживания иностранного гражданина либо лица без гражданства, необходимого для обращения с заявлением о приеме в гражданство Республики Беларусь, с семи до пяти лет (пункт 3 статьи 1 Закона); расширяется круг лиц, которые вправе приобрести гражданство Республики Беларусь в порядке регистрации, путем включения лиц, получивших высшее образование в учреждении образования Республики Беларусь и осуществляющих трудовую деятельность в Республике Беларусь в соответствии с законодательством о труде не менее трех лет (пункт 4 статьи 1 Закона).

Конституционный Суд считает, что приведенные нормы Закона обеспечивают приобретение гражданства лицами, которые стремятся сформировать устойчивые социальные связи в белорусском обществе, признают его ценности, уважают правовые и государственные институты Республики Беларусь, обладают высоким образовательным уровнем и осуществляют легальную трудовую деятельность, что способствует улучшению демографических показателей, пополнению трудовых ресурсов, развитию социально-экономической сферы белорусского государства. Устанавливаемое правовое регулирование отвечает требованию части первой статьи 59 Конституции, обязывающему государство принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

5. Пунктом 2 статьи 1 Закона статья 12 «Основания приобретения гражданства Республики Беларусь» Закона о гражданстве дополняется таким основанием приобретения гражданства, как вследствие восстановления в гражданстве Республики Беларусь.

Законом (пункт 5 статьи 1) Закон о гражданстве дополняется статьей 15¹ «Восстановление в гражданстве Республики Беларусь», согласно которой лицо, достигшее 18-летнего возраста, постоянно проживающее в Республике Беларусь, вправе обратиться с заявлением о восстановлении в гражданстве Республики Беларусь. Данное право лицо имеет, если ранее оно состояло в гражданстве Республики Беларусь и утратило его по заявлению родителей (единственного родителя), будучи ребенком, приобретшим по рождению наряду с гражданством иностранного государства гражданство Республики Беларусь, или по основаниям, предусмотренным международными договорами Республики Беларусь, либо вследствие добровольного приобретения гражданства другого государства. Кроме того, указанное лицо должно соблюдать условия, предусмотренные Законом о гражданстве, а именно: соблюдать и уважать Конституцию Республики Беларусь, иные акты законодательства, взять на себя обязательство в дальнейшем соблюдать и уважать Конституцию и иные акты законодательства; знать один из государственных языков Республики Беларусь в пределах, необходимых для общения.

Таким образом, Законом устанавливается упрощенный порядок приобретения гражданства лицом, которое ранее состояло в гражданстве Республики Беларусь и утратило его по отдельным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве. Конституционный Суд отмечает, что упрощенный порядок приобретения гражданства предусматривает соблюдение не всех условий приема в гражданство Республики Беларусь, а лишь тех из них, которые обеспечивают беспрепятственную реинтеграцию лица в белорусское общество на основе его ответственного социально значимого поведения с соблюдением баланса интересов личности, общества и государства. Осуществляемое правовое регулирование является социально оправданным, поскольку лица, чувствующие особую духовную связь с белорусским народом и его культурой, могут наиболее полно реализовать свой человеческий потенциал именно в белорусском обществе и государстве. Данное законодательное регулирование согласуется также с положениями статьи 2 Конституции, провозглашающими человека, его права, свободы и гарантии их реализации высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая) и устанавливающими ответственность государства перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности, а гражданина – перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией (часть вторая).

6. Пунктом 6 статьи 1 Закона статья 16 «Отказ в принятии к рассмотрению заявления о приобретении гражданства Республики Беларусь» Закона о гражданстве излагается в новой редакции. Предусматривается, что заявление о приобретении гражданства Республики Беларусь не принимается к рассмотрению, если заявившее об этом лицо, в частности: не представило вместе с заявлением о приобретении гражданства Республики Беларусь документы и (или) материалы, являющиеся основанием для приобретения гражданства Республики Беларусь, по перечню, определенному Президентом Республики Беларусь; осуждалось за совершение преступления против мира и безопасности человечества, военного преступления, преступления против государства; имеет судимость за совершение на территории Республики Беларусь или иностранного государства преступления, признаваемого таковым законодательством Республики Беларусь; подвергается уголовному преследованию на территории Республики Беларусь или иностранного государства за преступления, признаваемые таковыми законодательством Республики Беларусь, – до принятия решения (постановления приговора) по уголовному делу; депортировано, выслано из Республики Беларусь, передано иностранному государству в соответствии с международным договором Республики Беларусь о реадмиссии, – до окончания срока запрета въезда в Республику Беларусь; неоднократно (три и более раза) в течение календарного года подвергалось административным взысканиям на территории Республики Беларусь и не истек срок, по окончании которого оно считается не подвергавшимся административному взысканию; представило ложные сведения и (или) документы, не соответствующие требованиям законодательства, в том числе подложные, поддельные или недействительные; состоит на воинской службе, службе в полиции, органах безопасности, юстиции или иных государственных органах иностранного государства.

Законом (пункт 7 статьи 1) Закон о гражданстве дополняется также статьей 16¹ «Прекращение рассмотрения заявления о приобретении гражданства Республики Беларусь», в соответствии с которой решение о прекращении рассмотрения заявления о приобретении гражданства Республики Беларусь принимается в случае, если в период рассмотрения такого заявления лицо, обратившееся с заявлением о приобретении гражданства Республики Беларусь: не соответствует условиям, необходимым для обращения с заявлением о приобретении гражданства Республики Беларусь, предусмотренным статьями 14 и 15 Закона о гражданстве, а также международными договорами Республики Беларусь; подвергается уголовному преследованию на территории Республики Беларусь или иностранного государства за преступления, признаваемые таковыми законодательством Республики Беларусь; депортировано, выслано из Республики Беларусь, передано иностранному государству в соответствии с международным договором Республики Беларусь о реадмиссии; неоднократно (три и более раза) в течение календарного года подвергалось административным взысканиям на территории Республики Беларусь и не истек срок, по окончании которого оно считается не подвергавшимся административному взысканию; представило ложные сведения и (или) документы, не соответствующие требованиям законодательства, в том числе подложные, поддельные или недействительные; состоит на воинской службе, службе в полиции, органах безопасности, юстиции или иных государственных органах иностранного государства; умерло, признано судом безвестно отсутствующим или объявлено умершим (часть первая). Согласно части второй указанной статьи Закона о гражданстве рассмотрение заявления о приобретении гражданства Республики Беларусь прекращается в случае, если приобретение лицом гражданства Республики Беларусь противоречит интересам национальной безопасности Республики Беларусь.

Конституционный Суд считает, что предусматриваемые Законом требования для лиц, претендующих на приобретение гражданства Республики Беларусь, являются правомерными, поскольку они закреплены в законе и имеют целью защиту прав и свобод граждан Республики Беларусь, общественного порядка и общественной безопасности от противоправных посягательств. Устанавливаемое правовое регулирование обусловлено закрепленными в Конституции функциями государства по обеспечению законности, правопорядка, национальной безопасности (часть третья статьи 1 и часть первая статьи 23), обязанностью государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59), а также отвечает положению части четвертой статьи 10 Конституции о том, что приобретение и утрата гражданства осуществляются в соответствии с законом.

7. Законом (пункт 8 статьи 1) статья 19 Закона о гражданстве дополняется частью второй, согласно которой гражданство Республики Беларусь лица, достигшего 18-летнего возраста, приобретенное таким лицом в результате приема в гражданство Республики Беларусь, в порядке регистрации, вследствие восстановления в гражданстве Республики Беларусь или по основаниям, предусмотренным международными договорами Республики Беларусь, может быть утрачено в связи с наличием вступивших в законную силу приговора суда Республики Беларусь, судебного решения по уголовному делу иностранного государства, приговора или иного решения международного трибунала (суда), смешанного трибунала (суда), подтверждающих участие этого лица в экстремистской деятельности или причинение им тяжкого вреда интересам Республики Беларусь. Примечанием к указанной норме определяется, что под участием в экстремистской деятельности или причинением тяжкого вреда интересам Республики Беларусь понимается совершение таких обладающих повышенной общественной опасностью преступлений, как акт терроризма, в том числе международного, совершенный в отношении государственного или общественного деятеля, представителя иностранного государства или международной организации, нападение на учреждения, пользующиеся международной защитой, наемничество, создание незаконного вооруженного формирования, измена государству, диверсия и некоторые другие.

Рассматривая приведенные положения Закона, Конституционный Суд обращает внимание на часть вторую статьи 10 Конституции, в соответствии с которой никто не может быть лишен гражданства Республики Беларусь или права изменить гражданство.

Аналогичные нормы содержатся и в основополагающих международно-правовых актах. В частности, согласно пункту 2 статьи 15 Всеобщей декларации прав человека никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. В Резолюции Совета по правам человека ООН от 30 июня 2016 года «Права человека и произвольное лишение гражданства» определены основные признаки произвольного лишения гражданства: его дискриминационный характер на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения, включая инвалидность; несоразмерность лишения гражданства интересу, защиту которого оно должно обеспечить; превращение гражданина в лицо без гражданства (пункты 2, 4 и 16).

Вместе с тем Конвенцией о сокращении безгражданства 1961 года определено, что любое государство может сохранять право лишать любое лицо своего гражданства, если вопреки своей обязанности быть верным этому государству соответствующее лицо ведет себя таким образом, что причиняет серьезный вред жизненным интересам этого государства (подпункт «а» пункта 3 статьи 8). Европейской конвенцией о гражданстве 1997 года также допускается утрата гражданства по закону (ex lege) или по инициативе государства, в том числе в случае поведения лица, причиняющего серьезный ущерб жизненно важным интересам государства (подпункт «d» пункта 1 статьи 7).

На основе анализа части второй статьи 10 Конституции во взаимосвязи с приведенными положениями международно-правовых актов Конституционный Суд отмечает, что утрата гражданства Республики Беларусь вследствие совершения лицом виновных противоправных деяний, причиняющих тяжкий вред Республике Беларусь, не является актом произвола по неправомерным, несправедливым и социально неоправданным основаниям; не является дискриминационной мерой на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения; применяется в отношении лиц, которые вопреки взятому ими обязательству не соблюдают и не уважают Конституцию и иные акты законодательства Республики Беларусь; соразмерна защищаемым Конституцией интересам: правам и свободам граждан Республики Беларусь, национальной безопасности, правопорядку; не применяется в отношении граждан Республики Беларусь по рождению; установлена законом Республики Беларусь.

Конституционный Суд считает, что устанавливаемое законодательное регулирование является правомерным, распространяется на лиц, причиняющих тяжкий вред жизненно важным интересам личности, общества и государства, и соответствует целям реализации положений статей 1, 2, 21 и 23 Конституции, обязывающих государство обеспечивать на своей территории должный правопорядок, права и свободы граждан Республики Беларусь, а также национальную безопасность.

Конституционный Суд обращает внимание, что при решении вопросов об утрате гражданства Республики Беларусь лицами, указанными в пункте 8 статьи 1 Закона, следует исходить также из принципа гражданства Республики Беларусь, согласно которому Республика Беларусь стремится к избежанию случаев безгражданства (статья 3 Закона о гражданстве). Принцип избежания безгражданства предусмотрен и международно-правовыми актами, в частности Конвенцией о сокращении безгражданства 1961 года, в которой указано, что никакое государство не должно лишать никакое лицо своего гражданства, если такое лишение сделало бы это лицо апатридом (пункт 1 статьи 8).

Исходя из анализа норм Закона, Конституционный Суд полагает, что устанавливаемое правовое регулирование, которым совершенствуются принципы, условия, основания и порядок приобретения и прекращения гражданства Республики Беларусь с учетом необходимости обеспечения прав и свобод граждан Республики Беларусь, защиты иных конституционных ценностей и интересов, соответствует положениям Конституции.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь и одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97, пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд считает, что по содержанию норм, форме акта, порядку принятия и с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь 

РЕШИЛ: 

1. Признать Закон Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами. 

Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь                                                                                            П.П.Миклашевич