Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П., Шуклина В.З.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, подпункта 1.1 пункта 1 и пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О республиканском бюджете на 2009 год».

Заслушав судью-докладчика Бойко Т.С., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция) и Закона Республики Беларусь «О республиканском бюджете на 2009 год», других нормативных правовых актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О республиканском бюджете на 2009 год» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 9 октября 2008 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 22 октября 2008 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Согласно Конституции Правительство Республики Беларусь разрабатывает и представляет Президенту Республики Беларусь для внесения в Парламент проект республиканского бюджета (статья 107), Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь рассматривает проекты законов об утверждении республиканского бюджета (пункт 2 части первой статьи 97), а Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов (пункт 1 части первой статьи 98).

Таким образом, субъекты законодательной инициативы и Парламент действовали в рамках компетенции, закрепленной в Конституции.

Из проведенного предварительного анализа Закона следует, что его содержание соответствует провозглашенным в Конституции ценностям и приоритетам: социального и правового государства (статья 1), человека как высшей ценности и цели общества и государства (статья 2), обеспечения каждому достойного уровня жизни (статья 21).

Согласно статье 133 Конституции бюджетная система Республики Беларусь включает республиканский и местные бюджеты; доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений; общегосударственные расходы осуществляются за счет республиканского бюджета в соответствии с его расходной частью.

В статье 4 Закона устанавливаются общий размер доходов республиканского бюджета и источники формирования доходной части республиканского бюджета, основное место среди которых, согласно приложению 2 к Закону, занимают налоговые доходы.

Вопросы, связанные с общегосударственными расходами, регулируются статьей 10 Закона, в которой определяются расходы республиканского бюджета по функциональной классификации расходов (приложение 4), по ведомственной классификации расходов (приложение 5), перечень бюджетных программ (без учета средств на финансирование государственной инвестиционной программы и средств государственного внебюджетного Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь) согласно приложению 6, а также расходы республиканского бюджета на финансирование государственной инвестиционной программы (без учета резервного фонда Президента Республики Беларусь, в том числе за счет средств указанного государственного внебюджетного Фонда социальной защиты населения).

Статьей 19 Закона предусматривается образование в 2009 году государственного внебюджетного Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, что отвечает положениям части четвертой статьи 133 Конституции, устанавливающей, что в соответствии с законом в Республике Беларусь могут создаваться внебюджетные фонды.

За счет средств Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь обеспечивается финансирование социальных гарантий, предусмотренных частью второй статьи 41 и статьей 47 Конституции.

Согласно статье 45 Конституции гражданам Республики Беларусь гарантируется право на охрану здоровья, включая бесплатное лечение в государственных учреждениях здравоохранения. Статья 49 Конституции гарантирует право на образование, доступность и бесплатность общего среднего и профессионально-технического образования; каждый может на конкурсной основе бесплатно получить среднее специальное и высшее образование в государственных учебных заведениях. Таким образом, государство берет на себя финансирование расходов в области образования и здравоохранения. Законом предусмотрены расходы республиканского бюджета как на образование, так и на здравоохранение (приложение 4).

На обеспечение конституционных гарантий направлена также статья 14 Закона, устанавливающая на 2009 год минимальный норматив бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение на одного жителя по Республике Беларусь (с учетом средств на ликвидацию последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС).

В статье 46 Конституции закреплено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права. Государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды.

Создание и включение в республиканский бюджет в 2009 году республиканского фонда охраны природы (статьи 3, 16 Закона) направлено на финансовое обеспечение выполнения государством своих задач и функций в области охраны и восстановления окружающей среды. В целях улучшения экологической ситуации и повышения эффективности сбора и использования отходов в качестве вторичного сырья образован и включен в республиканский бюджет также фонд организации сбора (заготовки) и использования отходов в качестве вторичного сырья (статьи 3, 17 Закона).

Согласно Конституции государство ответственно за сохранение историко-культурного и духовного наследия, свободное развитие культур всех национальных общностей, проживающих в Республике Беларусь (статья 15). В статье 51 Конституции провозглашено, что каждый имеет право на участие в культурной жизни, которое обеспечивается общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах, развитием сети культурно-просветительных учреждений; государство содействует развитию культуры, научных и технических исследований на благо общих интересов. В приложении 4 к Закону устанавливаются объемы расходов республиканского бюджета на физическую культуру, спорт, культуру и средства массовой информации. В Законе содержатся также специальные положения, регламентирующие расходы республиканского бюджета на научную, научно-техническую и инновационную деятельность (статья 12).

Статьей 121 Конституции предусмотрено, что к исключительной компетенции местных Советов депутатов относится установление в соответствии с законом местных налогов и сборов.

Вопросы установления в 2009 году на территории соответствующих административно-территориальных единиц местных налогов и сборов регламентируются статьей 7 Закона.

Вместе с тем Конституционный Суд обращает внимание на часть третью подпункта 1.4 пункта 1 статьи 7 Закона, согласно которой налоговые ставки по сборам с пользователей устанавливаются в зависимости от объекта налогообложения в размерах, кратных базовой величине, и являются едиными для всей территории области и г. Минска. Из приведенного содержания указанной нормы статьи 7 Закона усматривается, что в ней не установлены предельные размеры налоговых ставок по сборам с пользователей, в то время как по всем другим видам местных налогов и сборов такое ограничение в данной статье Закона предусматривается.

В решениях, касающихся конституционности установления местными Советами депутатов местных налогов и сборов, Конституционный Суд неоднократно обращал внимание законодателя на то, что основные элементы налогообложения, в том числе предельные размеры ставок, в рамках которых местные Советы депутатов могли бы устанавливать их конкретные размеры, необходимо определять на уровне закона четко и ясно по каждому виду местного налога и сбора (решения от 14 февраля 2003 г., 3 ноября 2003 г., 12 января 2004 г., 8 декабря 2004 г., 12 июля 2005 г., 26 августа 2005 г. и др.).

Конституционный Суд также отмечает, что в пункте 1 статьи 32 Закона перечисляются полномочия, предоставляемые Министерству финансов Республики Беларусь, на внесение изменений в некоторые положения республиканского бюджета в  процессе его исполнения.

Из анализа указанной нормы Закона следует, что ее содержание не согласуется с положениями пункта 5 статьи 111 Бюджетного кодекса Республики Беларусь (вступит в силу с 1 января 2009 г.). Перечень полномочий Министерства финансов на внесение изменений в отдельные положения республиканского бюджета в процессе его исполнения, предусмотренный данной нормой Бюджетного кодекса, является исчерпывающим. В Бюджетном кодексе отсутствует указание на такие права Министерства финансов, как внесение изменений в: расходы республиканского бюджета по функциональной классификации расходов бюджета в части ассигнований на финансирование государственной инвестиционной программы и резервных фондов; размеры источников финансирования дефицита республиканского бюджета; доходы республиканского бюджета в части таможенных пошлин (вывозных) на нефтепродукты и расходы республиканского бюджета в части субсидий на возмещение стоимости импортируемого углеводородного сырья.

Не регламентированы названные полномочия и в Законе Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах», который в соответствии со статьями 147 и 149 Бюджетного кодекса утрачивает силу с 1 января 2009 г.

На основании пункта 2 статьи 149 Бюджетного кодекса до приведения законодательства Республики Беларусь в соответствие с Бюджетным кодексом акты законодательства Республики Беларусь применяются в той части, в которой они не противоречат Бюджетному кодексу, если иное не предусмотрено Конституцией.  В связи с этим Конституционный Суд обращает внимание  на положения статьи 40 Закона, согласно которым в 2009 году Бюджетный кодекс применяется к отношениям, урегулированным Законом, в части, не противоречащей Закону. Следует отметить, что Закон и Бюджетный кодекс вступают в силу одновременно, с 1 января 2009 г.

По мнению Конституционного Суда, положения указанной статьи Закона сформулированы некорректно по отношению к пункту 2 статьи 149 Бюджетного кодекса, а также к части шестой статьи 10 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», согласно которой кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам.

Конституционный Суд считает необходимым также обратить внимание на положения пункта 1 статьи 37 Закона, согласно которому, в частности, плательщики отчислений в государственный целевой бюджетный фонд национального развития, а также части прибыли республиканских и коммунальных унитарных предприятий, части доходов хозяйственных обществ несут ответственность за неуплату, неполную уплату указанных отчислений и платежей, установленную законодательством для плательщиков налогов, сборов (пошлин).

Из анализа соответствующих положений Указа Президента Республики Беларусь от 28 декабря 2005 г. № 637 «О порядке исчисления в бюджет части прибыли государственных унитарных предприятий, государственных объединений, являющихся коммерческими организациями, а также доходов от находящихся в республиканской и коммунальной собственности акций (долей в уставных фондах) хозяйственных обществ и об образовании государственного целевого бюджетного фонда национального развития» (далее – Указ № 637) и постановления Совета Министров Республики Беларусь от 21 апреля 2008 г. № 585 «О некоторых вопросах формирования государственного целевого бюджетного фонда национального развития» следует, что отчисление части прибыли республиканскими и коммунальными унитарными предприятиями, хозяйственными обществами в республиканский и местный бюджеты, а также в государственный целевой бюджетный фонд национального развития по своей правовой природе не является налоговым обязательством. 

Согласно подпункту 1.2 пункта 1 Указа № 637 часть прибыли (дохода), подлежащая перечислению в бюджет, рассчитывается как разница между прибылью, полученной от реализации товаров (продукции, работ, услуг), внереализационными и операционными доходами, за вычетом внереализационных и операционных расходов, и суммой прибыли, в частности, направленной на уплату налогов, сборов (пошлин), производимых из прибыли в соответствии с законодательными актами.

По мнению Конституционного Суда, указанные отчисления и платежи относятся к неналоговым доходам. По своей сути и содержанию они являются доходами от использования имущества, находящегося в государственной собственности,  правовая природа которых основывается на нормах гражданского законодательства (статьи 44, 48, 64, 276 и другие статьи Гражданского кодекса Республики Беларусь, статьи 13, 14, 34, 36, 96 Закона Республики Беларусь «О хозяйственных обществах»). Следовательно, ответственность за неуплату, неполную уплату указанных отчислений и платежей не должна наступать по нормам, установленным для плательщиков налогов, сборов (пошлин). При этом Конституционный Суд допускает возможность установления специальной ответственности в отношении плательщиков отчислений в государственный целевой бюджетный фонд национального развития, а также части прибыли республиканских и коммунальных унитарных предприятий, части доходов хозяйственных обществ.

Вместе с тем отмеченные недостатки не свидетельствуют о неконституционности проверяемого Закона.

С учетом изложенного Конституционный Суд считает, что по содержанию, форме и порядку принятия Закон не противоречит Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частями восьмой, тринадцатой, четырнадцатой статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, подпунктом 1.1 пункта 1 и пунктом 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь», Конституционный Суд Республики Беларусь

РЕШИЛ:

1. Признать Закон Республики Беларусь «О республиканском бюджете на 2009 год» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Опубликовать настоящее решение в журнале «Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь».

3. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                    П.П.Миклашевич