8 июля 2008 г. № Р-241/2008
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., судей Бойко Т.С., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П., Шуклина В.З.
на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, подпункта 1.1 пункта 1 и пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь».
Заслушав судью-докладчика Подгрушу В.В., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь», других законодательных актов Республики Беларусь, определяющих правовой статус органов государственной власти и имеющих отношение к предмету рассмотрения, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 24 июня 2008 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 28 июня
При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.
В статье 6 Конституции Республики Беларусь закреплены принципы осуществления государственной власти на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельности государственных органов в пределах своих полномочий. Содержание принципа самостоятельности государственных органов раскрывается через определяемую Конституцией систему сдержек и противовесов: государственные органы взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.
Правовой статус Правительства – Совета Министров Республики Беларусь как центрального органа государственного управления, осуществляющего исполнительную власть в Республике Беларусь, определяется нормами главы 5 раздела IV Конституции. При этом в статье 106 наряду с нормами, имеющими отношение к Правительству в целом, содержатся также нормы, определяющие статус и полномочия Премьер-министра Республики Беларусь по руководству работой Правительства.
Нормы статьи 107 Основного Закона устанавливают основные направления деятельности Правительства Республики Беларусь, в том числе по руководству системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти, разработке основных направлений внутренней и внешней политики и принятию мер по их реализации, обеспечению проведения единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда, принятию мер по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Перечень полномочий Правительства Республики Беларусь, перечисленных в статье 107 Конституции, не является исчерпывающим, поскольку согласно абзацу десятому указанной статьи Правительство может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента Республики Беларусь.
В силу предписаний части третьей статьи 108 Конституции компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются на основе Конституции законом о Совете Министров Республики Беларусь.
Таким образом, проверяемый Закон определяет комплексное регулирование правового статуса Совета Министров Республики Беларусь как коллегиального центрального органа государственного управления Республики Беларусь, осуществляющего в соответствии с Конституцией Республики Беларусь исполнительную власть в Республике Беларусь, состав и порядок формирования Совета Министров Республики Беларусь, его компетенцию, в том числе по руководству системой подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов, отношения Совета Министров с Национальным собранием Республики Беларусь, Национальным банком Республики Беларусь, местными Советами депутатов, организацию и порядок деятельности Совета Министров.
Конституционный Суд считает, что положения Конституции, регламентирующие правовой статус Правительства Республики Беларусь, нашли в Законе полное отражение. Отдельные нормы Закона определяют на законодательном уровне полномочия Правительства, установленные иными законами и актами Президента Республики Беларусь. Такое дублирование нормативных предписаний, по мнению Конституционного Суда, оправданно постольку, поскольку оно направлено на закрепление в Законе нормативных положений по одному и тому же предмету регулирования не только воспроизводящих, но и развивающих конституционные нормы и принципы.
Так, в статье 11 Закона закреплены полномочия Совета Министров Республики Беларусь в экономической сфере. Помимо реализации положений Конституции, относящихся к обозначенному предмету регулирования, указанная статья содержит ряд норм, устанавливающих полномочия Правительства как центрального органа государственного управления, в том числе по регулированию деятельности всех отраслей экономики Республики Беларусь, осуществлению инвестиционной деятельности с учетом приоритетных направлений социального и экономического развития Республики Беларусь, обеспечению разработки и реализации государственного прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь, государственных программ и т.п.
Аналогичным образом конкретизированы конституционные нормы и принципы, а также основанные на конституционных подходах положения иных законодательных актов в статьях 12–21 Закона.
В целом положения Закона не вызывают каких-либо возражений по форме реализации нормативных предписаний и их содержанию. Субъекты законодательного процесса при принятии Закона действовали в рамках компетенции, закрепленной в статьях 97–100 Конституции.
Вместе с тем, по мнению Конституционного Суда, отдельные нормы Закона не в полной мере согласуются с положениями Конституции.
Так, статьей 4 Закона определено, что в состав Совета Министров Республики Беларусь входят Премьер-министр Республики Беларусь, Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь, заместители Премьер-министра Республики Беларусь, министры, председатели государственных комитетов, Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ и иные должностные лица по решению Президента Республики Беларусь. Данная статья Закона приведена фактически в редакции подпункта 1.8 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 5 мая
В соответствии с пунктом 7 статьи 84 Конституции Президенту Республики Беларусь принадлежит право определять структуру Правительства. Вместе с тем конституционные подходы в части определения состава Правительства нашли реализацию и в статье 106 Конституции, поэтому положения относительно определения структуры и состава Правительства следует понимать во взаимосвязи конституционных предписаний.
Согласно части четвертой статьи 106 Конституции Правительство Республики Беларусь состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители иных республиканских органов государственного управления.
К республиканским органам государственного управления в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 Указа № 289 относятся министерства и государственные комитеты.
Таким образом, анализируемая норма Закона предусматривает членство в Правительстве должностных лиц, не являющихся собственно руководителями республиканских органов государственного управления. Включение в состав Совета Министров Главы Администрации Президента Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Председателя Правления Национального банка Республики Беларусь, Председателя Президиума Национальной академии наук Беларуси основывается на положениях Конституции (пункт 5 статьи 84) и иных законов, определяющих правовой статус возглавляемых указанными должностными лицами государственных органов, выполняющих в том числе функции республиканских органов государственного управления. В то же время Конституционный Суд отмечает, что включение в состав Совета Министров Руководителя Аппарата Совета Министров объясняется тем, что указанное должностное лицо является по статусу министром (пункт 9 Указа № 289).
Вместе с тем приведенный в статье 4 Закона перечень должностных лиц не является исчерпывающим, поскольку по решению Президента Республики Беларусь в состав Совета Министров могут быть включены и иные должностные лица. В таком случае правомерность принятия решений по их включению зависит от соблюдения требований части четвертой статьи 106 Конституции.
Некоторые положения Закона недостаточно корректны с позиций их обоснованности и согласованности с конституционными целями и задачами, которые призван решать Совет Министров Республики Беларусь.
Так, в статье 12 Закона предусмотрено, что Совет Министров ежегодно разрабатывает и представляет Президенту Республики Беларусь для внесения в Национальное собрание Республики Беларусь проект бюджета Республики Беларусь на очередной финансовый год и отчет о его исполнении, тогда как из пункта 2 части первой статьи 97 Конституции следует, что Палатой представителей рассматривается проект закона об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении. Согласно статье 121 Конституции утверждение местных бюджетов (являющихся составной частью консолидированного бюджета) и отчетов об их исполнении относится к исключительной компетенции местных Советов депутатов. Замечание аналогичного характера касается и части второй статьи 33 Закона.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частями восьмой, тринадцатой, четырнадцатой статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, подпунктом 1.1 пункта 1 и пунктом 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня
РЕШИЛ:
1. Признать Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» соответствующим Конституции Республики Беларусь.
Отметить, что редакция статьи 4 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь», допускающая возможность включения в состав Совета Министров Республики Беларусь иных должностных лиц, изложена неоднозначно, что может привести на практике к принятию решений, не согласующихся с требованиями части четвертой статьи 106 Конституции Республики Беларусь.
2. Опубликовать настоящее решение в журнале «Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь».
3. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.
Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь П.П.Миклашевич