Введение

Дискреционные полномочия государственной власти связывают прежде всего с властными и управленческими полномочиями государственных органов и должностных лиц действовать по своему усмотрению.

Дискреция используется как ресурс для преодоления нормативного вакуума, пробелов в правовом регулировании, а также выбора наилучшего варианта из подразумеваемых или возможных вариантов действий. Пределы усмотрения определяются, как правило, законом или иным нормативным правовым актом. Важное значение при этом имеет правовая определенность, точность и ясность изложения норм закона, «очерчивающих» границы усмотрения властей.

При реализации своих конституционных полномочий государственная власть действует на основе Конституции и в границах, определенных конституционными принципами и положениями. Так, согласно Конституции Республики Беларусь единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией.

Усмотрение государственной власти ограничено также международными обязательствами государства. Признавая приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и обеспечивая соответствие им законодательства, государство определяет пределы усмотрения при реализации полномочий государственными органами.

Доктринальный подход к дискреционным полномочиям властей формируется и практикой Европейского Суда по правам человека. Определяя пропорциональность примененных национальными властями конкретных мер по ограничению прав, предусмотренных в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Суд допускает усмотрение национальных властей и, обращаясь к пределам усмотрения, подчеркивает, что усмотрение не означает бесконтрольность.

Остановлюсь на наиболее важных «ограничителях» усмотрения (или дискреции) законодательной власти с учетом практики Конституционного Суда Республики Беларусь (далее – Конституционный Суд).

 1. Верховенство права

Одним из важнейших ограничителей усмотрения законодательной власти выступает верховенство права. Верховенство права является ведущим принципом как на государственном, так и на международном уровнях.

Именно на нем базируется межгосударственное сотрудничество в рамках Организации Объединенных Наций. Принцип верховенства права объединяет важнейшие цели и ценности, которыми руководствуются современные государства, – мир, развитие, права и свободы человека. Верховенство права является непременным условием достижения этих целей и ставится сегодня во главу угла каждого решения государственной власти.

Принятие в прошлом году Декларации Совещания на высоком уровне Генеральной Ассамблеи ООН «О верховенстве права на национальном и международном уровнях» еще раз подтвердило, что все люди, учреждения и организации, включая сами государства, несут ответственность перед справедливыми, беспристрастными и основанными на равноправии законами, а права человека, верховенство права и демократия относятся к универсальным и неделимым основным ценностям и принципам международного сообщества.

На европейском правовом пространстве принцип верховенства права также является определяющим. На основании проведенного в 2011 году исследования Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия) сделаны выводы, что идея верховенства права является неотъемлемой частью любого демократического общества. Органы власти и должностные лица при принятии решений должны уважать достоинство всех, взаимодействуя на основании принципов равенства и рациональности и в соответствии с законами, все должны иметь возможность оспаривать законность решений в независимых и беспристрастных судах посредством справедливого судопроизводства.

Доктринальные подходы к пониманию верховенства права, выработанные на европейском пространстве, лежат в основе обеспечения прав и свобод человека, реализации концепции правового государства, развития интеграционных процессов в Европе.

Республика Беларусь, выступая как полноправный член Организации Объединенных Наций с момента ее создания, принимая участие в разработке многих международных документов, разделяет данные подходы к пониманию верховенства права и принимает меры к их практической реализации.

В Беларуси согласно статье 7 Конституции устанавливается принцип верховенства права. Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

В Послании Конституционного Суда «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2011 году» было отмечено, что предусмотренный в Конституции принцип верховенства права означает безусловный приоритет права по отношению к государству, его органам и должностным лицам, обязанным действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Подчеркнуто, что правовое государство не может состояться без верховенства права в политической, социальной и экономической жизни, обеспечение реализации принципа верховенства права гарантирует соблюдение прав человека и гражданина.

Основываясь в своих решениях на принципе верховенства права, Конституционный Суд указывает на необходимость неукоснительного соблюдения законодателем всех его важнейших составляющих, прежде всего законности, предполагающей строгое следование в нормотворчестве и правоприменении Конституции и принятым в соответствии с ней актам законодательства. Суд также неоднократно подчеркивал необходимость соблюдения в законотворческом процессе принципа правовой определенности, предполагающего ясность, точность, непротиворечивость, логическую согласованность норм законов в целях обеспечения их единообразного применения на практике и ограничения пределов усмотрения при правоприменении.

Таким образом, верховенство права выступает одним из важнейших «ограничителей» усмотрения государственной власти.

2. Верховенство Конституции

Конституция, являясь правовой основой государства, обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам. Конституционные положения, принципы и нормы являются исходными для правового регулирования общественных отношений законами и иными правовыми актами.

Вместе с тем национальные конституции, как правило, оставляют законодателю достаточно широкое поле усмотрения, «пространство выбора», закрепляя принципы и требования к регулированию конкретных общественных отношений, которые и определяют в целом границы усмотрения законодателя.

При этом законодатель обладает определенной свободой усмотрения (дискрецией), определяя особенности правового регулирования, конкретные обстоятельства установления, изменения и отмены субъективных прав, условия и механизмы их реализации.

В Конституции Республики Беларусь, принятой 15 марта 1994 года, человек, его права и свободы признаны высшей ценностью и целью общества и государства, закреплены основы демократического социального правового государства.

В соответствии с Основным законом на государство возложена ответственность за создание условий для свободного и достойного развития личности, закреплены конституционные обязанности граждан.

В посланиях о конституционной законности, адресованных Президенту и Парламенту, Конституционный Суд неоднократно подчеркивал, что в Конституции определены такие ценности, как демократическое социальное правовое государство, демократия, верховенство права, справедливость и равенство, парламентаризм, конституционная экономика, которые оказывают организующее воздействие на соответствующие сферы общественных отношений, выступают в качестве ориентиров, стандартов, установок для государственных органов и должностных лиц, граждан и общества в целом.

При этом обращено внимание, что важнейшей задачей законодателя при реализации норм Конституции является поддержание баланса и соразмерности конституционно защищаемых ценностей, целей, принципов и интересов, которые образуют системное единство и находятся в определенном иерархическом соподчинении. При этом недопустимы подмена одной ценности другой или ее умаление за счет другой ценности.

 3. Соблюдение законодателем границ усмотрения

С 2008 года Конституционный Суд наделен полномочиями по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов, принятых Парламентом, до подписания их Президентом. За этот период проверено более 500 законов, сформулировано более 100 правовых позиций.

Реализуя полномочия, прежде всего по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов, Конституционный Суд формулирует правовые позиции на основе выявленного конституционно-правового смысла норм законов, определяя, соблюдены ли законодателем границы усмотрения, обусловленные конституционными требованиями и верховенством права. В необходимых случаях Суд указывает на недостаточность механизма правового регулирования в целях обеспечения реализации конституционных прав граждан, полноты урегулирования тех или иных общественных отношений.

Таким образом, Конституционный Суд проверяет конституционность норм законов, определяя и соблюдение границ усмотрения законодателем, не оценивая в целом эффективность законодательной деятельности.

Как показывает практика Конституционного Суда Республики Беларусь, проблема границ усмотрения законодательной власти существует на нескольких уровнях.

Во-первых, пределы усмотрения самого законодателя при регламентации им соответствующих общественных отношений.

Во-вторых, границы усмотрения нормотворческих органов при дальнейшем нормативном регулировании подзаконными нормативными актами общественных отношений.

В-третьих, предоставленные законодателем пределы административного усмотрения при реализации исполнительной властью своих полномочий.

Конституционный Суд в своих решениях сформулировал для законодателя ряд правовых позиций в целях предотвращения широкой дискреции правоприменителя ввиду пробелов в правовом регулировании, отсутствия необходимого нормативного элемента в механизме правового регулирования. Постоянно обращается внимание на то, что законодатель может установить определенные ограничения прав и свобод человека и гражданина, исходя из конституционных требований, что эти ограничения устанавливаются только законом в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (статья 23 Конституции).

Четкое «очерчивание» границ административного усмотрения является определяющим при взаимодействии органов власти и граждан.

В Республике Беларусь в октябре 2008 г. во избежание чрезмерной дискреции исполнительной власти при принятии административных решений в отношении граждан и юридических лиц был принят Закон «Об основах административных процедур», регламентирующий действия государственных органов и принятие административных решений по заявлениям граждан и юридических лиц по установлению, изменению или прекращению прав и обязанностей.

Закон устанавливает, что в случае неясности или нечеткости предписаний правового акта административные решения должны приниматься уполномоченными органами исходя из максимального учета интересов заинтересованных лиц.

Тем самым законодательная власть ограничила усмотрение исполнительной власти в сфере административных процедур в интересах защиты прав человека, вывела на новый уровень взаимоотношения гражданина и государства.

Закон «Об административных процедурах», как и законы, которыми в него вносились последующие изменения, был предметом рассмотрения Конституционного Суда в порядке обязательного предварительного контроля. Исходя из решения Конституционного Суда от 28 декабря 2009 г. в названном Законе дополнительно закреплено, что введение и регулирование административных процедур осуществляются только законодательными актами и постановлениями Совета Министров Республики Беларусь. При этом были разделены предметы регулирования отношений в данной сфере между законодательными актами и постановлениями Правительства, исключена возможность регулирования данных вопросов на уровне решений органов местного управления и самоуправления.

Таким образом, в правовых позициях, сформулированных в решениях Конституционного Суда, выражены доктринальные подходы к дискреционным полномочиям законодателя и границам его усмотрения.

Заключение

В Республике Беларусь на конституционном уровне закреплен принцип верховенства права и на государственном уровне принимаются необходимые меры к его реальному обеспечению в политико-правовой и социально-экономической жизни общества и государства.

Реализуя свои полномочия, государственная власть действует в границах, определяемых положениями, принципами и нормами Конституции, допуская усмотрение исходя из сущности верховенства права.

Осуществляя контроль за конституционностью нормативных правовых актов в государстве, Конституционный Суд своей деятельностью обязывает законодательную власть в законотворческом процессе неукоснительно соблюдать принципы верховенства права и верховенства Конституции, не допускать произвольного усмотрения при правовом регулировании общественных отношений.