Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – заместителя Председателя Конституционного Суда Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь».

Заслушав судью-докладчика Сергееву О.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 13 июня 2017 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 26 июня 2017 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Положения Закона направлены на совершенствование законодательного регулирования адвокатуры и адвокатской деятельности, в том числе с учетом практики применения Закона Республики Беларусь «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь» (далее – Закон об адвокатуре), в части уточнения организационных основ адвокатуры и адвокатской деятельности, порядка формирования и полномочий дисциплинарных комиссий Республиканской и территориальных коллегий адвокатов, полномочий коллегий адвокатов и их органов управления, а также прав и обязанностей адвокатов, порядка привлечения адвокатов к дисциплинарной ответственности.

1. Конституционный Суд в рамках своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проводит анализ положений Закона, являющегося предметом рассмотрения по настоящему делу, учитывая необходимость обеспечения верховенства Конституции при правовом регулировании общественных отношений. При этом Конституционный Суд проверяет соответствие Закона Конституции:

исходя из норм Конституции, провозглашающих Республику Беларусь социальным правовым государством, в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства, обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь – высшей целью государства (часть первая статьи 1, часть первая статьи 2, часть первая статьи 21);

исходя из того, что государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства, а также обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления  прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть третья статьи 21, часть первая статьи 59 Конституции);

исходя из положений статьи 62 Конституции, согласно которым каждый имеет право на юридическую помощь для осуществления и защиты прав и свобод, в том числе право пользоваться в любой момент помощью адвокатов и других своих представителей в суде, иных государственных органах, органах местного управления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, общественных объединениях и в отношениях с должностными лицами и гражданами; в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается за счет государственных средств; противодействие оказанию правовой помощи в Республике Беларусь запрещается;

исходя из того, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8 Конституции), а также провозглашения права каждого на защиту прав и свобод в международно-правовых актах – Всеобщей декларации прав человека (пункт 1 статьи 11) и Международном пакте о гражданских и политических правах (подпункт «d» пункта 3 статьи 14).

С учетом названных конституционных норм во взаимосвязи с положениями пункта 2 части первой статьи 97, пункта 1 части первой статьи 98 Конституции, определяющими полномочия Национального собрания Республики Беларусь по принятию законов, в компетенцию законодателя входит определение правового регулирования отношений, связанных с реализацией конституционного права каждого на юридическую помощь для осуществления и защиты прав и свобод.  

2. Согласно Закону (пункт 3 статьи 1) статья 4 Закона об адвокатуре, устанавливающая принципы организации адвокатуры и адвокатской деятельности, дополняется таким принципом, как самоуправление и самофинансирование.

Одновременно Законом предусматривается усиление роли Республиканской коллегии адвокатов как органа, представляющего и защищающего интересы адвокатов во взаимоотношениях с государственными органами и иными организациями, координирующего деятельность территориальных коллегий адвокатов и осуществляющего меры, направленные на повышение доступности и качества оказания юридической помощи. Республиканская коллегия адвокатов определяется Законом в качестве органа адвокатского самоуправления и переименовывается в Белорусскую республиканскую коллегию адвокатов, в компетенцию которой входит также осуществление мониторинга деятельности адвокатов в порядке, утвержденном советом данной коллегии; расширяются полномочия председателя и совета данной коллегии в части возбуждения дисциплинарного производства в отношении адвоката и определения порядка ведения дисциплинарного производства, приостановления решений органов управления территориальных коллегий адвокатов и обращения в суд с заявлениями об отмене таких решений и др. (абзац шестой пункта 6, абзац третий пункта 24, пункт 26, абзац третий пункта 28, пункты 33, 34 и другие положения статьи 1).

На совершенствование механизма управления профессиональной деятельностью направлены нормы пункта 32 статьи 1 Закона, которыми дисциплинарные комиссии территориальных коллегий адвокатов наделяются правом осуществлять контроль за соблюдением адвокатами этих коллегий Закона об адвокатуре, Правил профессиональной этики адвоката и иных актов законодательства об адвокатуре, а также уставов коллегий адвокатов и адвокатских бюро, решений Белорусской республиканской и территориальных коллегий адвокатов (пункт 1 статьи 45 Закона об адвокатуре, излагаемый в новой редакции).

Конституционный Суд отмечает, что адвокатское самоуправление в силу своей демократической природы, обусловливающей деятельность адвокатуры в том числе в соответствии с решениями органов адвокатского самоуправления, призвано способствовать поддержанию профессиональных стандартов осуществления адвокатской деятельности, независимости адвокатов при осуществлении этой деятельности, без которой невозможно надлежащее оказание ими юридической помощи в целях защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, а также представлять и защищать интересы адвокатов, обеспечивать качество оказываемой ими юридической помощи.

В международно-правовых актах подчеркивается, что для обеспечения защиты прав и основных свобод человека необходимо, чтобы все люди действительно имели доступ к юристам и юридическим услугам. Основные принципы, касающиеся роли юристов, принятые восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (г. Гавана, 27 августа – 7 сентября 1990 г.), закрепляют, наряду с равным доступом всех лиц к услугам юристов, гарантии  в отношении выполнения юристами своих обязанностей, права юристов на свободу выражения мнения, убеждений и собраний, на создание и членство в самостоятельных профессиональных ассоциациях, представляющих их интересы, способствующих их непрерывному образованию и подготовке и защищающих их профессиональные интересы.

В соответствии с Рекомендацией Rec(2000)21 Комитета министров Совета Европы о свободе осуществления профессии адвоката от 25 октября 2000 года ассоциации адвокатов должны быть самоуправляемыми организациями, независимыми от органов власти и общественности (пункт 2 Принципа V).

Конституционный Суд констатирует, что закрепляемое Законом правовое регулирование отвечает требованиям Конституции об обеспечении прав и свобод человека, гарантировании их реализации и обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Положения Закона, которыми принципы организации адвокатуры и адвокатской деятельности дополняются принципом самоуправления и самофинансирования и в связи с этим уточняется компетенция органов адвокатского самоуправления и дисциплинарных комиссий территориальных коллегий адвокатов, направлены на совершенствование управляемости адвокатской деятельности, самоконтроля, усиление ответственности адвокатов за выполнение функций, имеющих государственную значимость, повышение культуры адвокатской деятельности, качества оказываемой юридической помощи, а также сближение правовой регламентации организации адвокатуры и адвокатской деятельности с международными подходами в отношении деятельности адвокатов.

В решении Конституционного Суда от 23 декабря 2011 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь» отмечено, что на коллегии адвокатов, действующие на территории г. Минска и областей и предоставляющие в том числе определенный объем публично значимых услуг, государством возлагается конституционно-правовая задача оказания квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам.

Таким образом, выполнению адвокатами публичных функций корреспондирует создание нормативно-правовых и организационных механизмов, которые позволяют обеспечить осуществление адвокатской деятельности, направленной на реализацию  конституционных положений, гарантирующих каждому право на юридическую помощь в целях осуществления и защиты прав и свобод.

3. Пунктом 4 статьи 1 Закона излагается в новой редакции статья 7 Закона об адвокатуре, определяющая условия приобретения лицом статуса адвоката.

3.1. В пункте 1 статьи 7 Закона об адвокатуре закрепляется новое требование к лицам, являющимся гражданами Республики Беларусь и намеревающимся стать адвокатом, – наличие стажа работы по специальности не менее трех лет.

В указанном решении от 23 декабря 2011 г. Конституционный Суд изложил правовую позицию относительно конституционно-правового значения права на юридическую помощь, отметив, что исходя из смысла части первой статьи 62 Конституции, юридическая помощь – это помощь квалифицированная, оказываемая лицами, осуществляющими деятельность по ее оказанию на профессиональной основе; вместе с тем в Конституции не содержатся указания на критерии должного уровня квалификации лиц, оказывающих гражданам и организациям юридическую помощь; определение таких критериев относится к компетенции законодателя.

Подтверждая приведенную правовую позицию, Конституционный Суд отмечает, что адвокаты осуществляют на профессиональной основе деятельность, имеющую публично-правовой характер, реализуя тем самым гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической помощи, как это вытекает из части первой статьи 2 и части первой статьи 62 Конституции. Учитывая данную особенность адвокатской деятельности, требование Закона о необходимости наличия в качестве одного из условий приобретения права на осуществление адвокатской деятельности определенного стажа работы по специальности является правомерным, направленным на обеспечение реализации конституционного права физических и юридических лиц на квалифицированную юридическую помощь.

3.2. В соответствии с пунктом 2 излагаемой в  новой редакции статьи 7 Закона об адвокатуре адвокаты иностранных государств, действующие в соответствии с международными договорами Республики Беларусь, могут оказывать юридическую помощь на территории Республики Беларусь после включения их в Реестр адвокатов, адвокатских бюро, юридических консультаций и специальных разрешений (лицензий) на право осуществления адвокатской деятельности (далее – Реестр адвокатов) в порядке, определяемом Министерством юстиции Республики Беларусь.

Одновременно полномочия Министерства юстиции в сфере адвокатской деятельности, предусмотренные пунктом 1 статьи 38 Закона об адвокатуре, дополняются полномочием по определению такого порядка включения адвокатов иностранных государств в Реестр адвокатов, а полномочия Квалификационной комиссии Министерства юстиции – правом принимать решение о включении или об отказе во включении адвоката иностранного государства в Реестр адвокатов (абзац пятый пункта 11, абзац пятый пункта 27 статьи 1 Закона).

Конституционный Суд считает, что указанное положение Закона об адвокатуре о включении адвокатов иностранных государств в Реестр адвокатов в качестве необходимого условия реализации ими права на оказание юридической помощи  на территории Республики Беларусь не ограничивает конституционное право каждого на осуществление деятельности, не запрещенной законом (часть вторая статьи 13 Конституции), и в системе действующего правового регулирования согласуется со статьей 11 Конституции, в силу которой в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Беларуси Конституцией, законами и международными договорами могут устанавливаться иные правила осуществления прав и свобод, чем предусмотренные в отношении граждан Республики Беларусь.

4. С учетом того, что правовое регулирование юридической помощи, в том числе права пользоваться в любой момент помощью адвокатов, должно обеспечивать выполнение государством обязанности по созданию надлежащих условий для реализации прав каждого в этой области, а также выполнение лицами, осуществляющими адвокатскую деятельность, обязанностей по оказанию квалифицированной юридической помощи, Конституционный Суд обращает внимание на ряд норм Закона, которыми в Закон об адвокатуре вносятся изменения, касающиеся прав и обязанностей адвоката.

Так, статьей 1 Закона предусматриваются предоставление адвокату, выступающему в качестве представителя или защитника, права привлекать в связи с оказанием юридической помощи клиенту с его согласия переводчиков, патентных поверенных и других специалистов (пункт 13); расширение перечня случаев, когда адвокат не вправе оказывать юридическую помощь клиенту (абзац десятый пункта 14) и др.

Конституционный Суд полагает, что указанные положения Закона имеют целью совершенствование механизмов гарантирования права каждого на юридическую помощь, закрепленного в статье 62 Конституции, чтобы повысить качество такой помощи. На обеспечение качества оказания и доступности юридической помощи направлены также нормы абзаца девятого пункта 30 и пункта 37 статьи 1 Закона, согласно которым в Белорусской республиканской коллегии адвокатов может быть создан фонд развития адвокатуры.

5. В соответствии с Законом (абзац третий пункта 5 статьи 1) в статью 8 Закона об адвокатуре вносится изменение, предусматривающее, что к осуществлению адвокатской деятельности не допускается лицо, обратившееся за получением лицензии в течение одного года со дня вступления в силу принятого в отношении него решения о прекращении действия или об аннулировании специального разрешения (лицензии) на осуществление адвокатской деятельности в установленных законодательными актами случаях, за исключением прекращения действия соответствующего специального разрешения (лицензии) по собственной инициативе лицензиата. 

При проверке конституционности вносимого Законом изменения Конституционный Суд исходит из того, что установление особенностей допуска к осуществлению адвокатской деятельности само по себе не может рассматриваться как нарушение принципа равенства всех перед законом (статья 22 Конституции) либо ограничение гарантируемого Конституцией права на труд, то есть права на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей (часть первая статьи 41), права на осуществление хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом (часть вторая статьи 13). Закрепление данных условий допуска к осуществлению адвокатской деятельности служит цели обеспечения доступа к адвокатской деятельности лиц, не только имеющих высокий уровень юридической подготовки, необходимый для выполнения основных задач адвокатуры – оказания на профессиональной основе юридической помощи клиентам для осуществления и защиты их прав, свобод и интересов, участия в правовом воспитании граждан, но и вызывающих доверие своим поведением и репутацией как в профессиональной деятельности, так и вне ее. В связи с этим и с учетом публичной значимости профессиональной юридической деятельности вводимое Законом ограничение является соразмерным и объективно оправданным.

6. Законом закрепляются положения, основанные на конституционных правах и обязанностях адвокатов как граждан Республики Беларусь.

В соответствии  с частями первой и третьей статьи 32 Конституции материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства; родители или лица, их заменяющие, имеют право и обязанность воспитывать детей, заботиться об их здоровье, развитии и обучении.

Конституцией предусматривается, что защита Республики Беларусь – обязанность и священный долг гражданина Республики Беларусь; порядок прохождения воинской службы, основания и условия освобождения от воинской службы либо замена ее альтернативной определяются законом (статья 57). Закон Республики Беларусь «Об альтернативной службе» развивает конституционное положение о праве граждан Республики Беларусь на замену воинской службы альтернативной службой в связи с невозможностью прохождения воинской службы по религиозным убеждениям, определяя ее как общественно-полезную деятельность, осуществление которой возлагается на граждан Республики Беларусь взамен воинской службы и которая не связана со службой в Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь (статья 1).

С учетом приведенных выше конституционных положений пунктом 9 статьи 1 Закона в числе оснований приостановления адвокатской деятельности устанавливаются также осуществление адвокатом ухода за ребенком в возрасте до трех лет и направление адвоката на альтернативную службу (пункт 1 статьи 12 Закона об адвокатуре).

Конституционный Суд отмечает, что такое законодательное регулирование направлено, с одной стороны, на обеспечение выполнения лицами, являющимися адвокатами, важнейшей социальной функции родителей в отношении своих детей, а также реализации ими конституционного права на прохождение альтернативной службы, а с другой – на оптимизацию порядка осуществления адвокатской деятельности, при котором сохраняется статус адвоката, гарантируется возобновление адвокатом его деятельности после прекращения обстоятельств, ставших основаниями ее приостановления, исходя из приоритета прав и свобод человека и гарантий их реализации.

7. Законодатель, основываясь на необходимости последовательного утверждения верховенства права и таких его элементов, как соблюдение прав человека, правовая определенность, в статье 2 Закона предусматривает возможность допуска к квалификационному экзамену лиц, намеревающихся стать адвокатами, имеющих стаж работы по специальности менее трех лет и принятых на стажировку до вступления в силу Закона. Вместе с тем, согласно пункту 1 статьи 7 Закона об адвокатуре, адвокатом в Республике Беларусь может быть физическое лицо, имеющее в том числе стаж работы по специальности не менее трех лет.

Приведенная норма статьи 2 Закона, по мнению Конституционного Суда, устанавливаемая в развитие положений статей 1, 2 и 21 Конституции, обусловлена ответственностью законодателя за реализацию принципов предсказуемости и разумной стабильности правового регулирования, которые являются гарантиями обеспечения прав граждан и достижения их правовой защищенности.

Конституционный Суд также отмечает, что Законом (пункт 10 статьи 1) исключена правовая неопределенность в части регламентации прекращения адвокатской деятельности, наличие которой нарушало вытекающий из конституционного принципа верховенства права принцип правовой определенности, на что обращено внимание в решении Конституционного Суда от 23 декабря 2011 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об адвокатуре и адвокатской деятельности». Указанный недостаток правового регулирования устранен посредством дополнения пункта 1 статьи 13 Закона об адвокатуре положением, предусматривающим прекращение адвокатской деятельности также в связи с исключением лица из территориальной коллегии адвокатов.

Конституционный Суд приходит к выводу, что изменения и дополнения, вносимые в Закон «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь», по своему содержанию направлены на дальнейшее совершенствование законодательного регулирования отношений в сфере адвокатуры как особого элемента гражданского общества и адвокатской деятельности в целях обеспечения эффективной реализации гражданами конституционного права на получение юридической помощи для осуществления и защиты прав и свобод, наиболее полного выполнения государством конституционной обязанности по организации такой помощи и соответствуют нормам Конституции.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в пределах компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

РЕШИЛ:

1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий –

заместитель Председателя

Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                                Н.А.Карпович