11 июля 2016 г. № Р-1062/2016
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г.
на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Кодекса Республики Беларусь о культуре.
Заслушав судью-докладчика Изотко В.П., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Кодекса Республики Беларусь о культуре и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Кодекс Республики Беларусь о культуре (далее – Кодекс) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 24 июня
Кодекс направлен на регулирование общественных отношений в сфере культуры и устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы культурной деятельности в целях сохранения и использования культурных ценностей, развития организаций культуры и обеспечения общедоступности культурных благ.
При проверке конституционности Кодекса Конституционный Суд исходит из следующего.
1. Конституция, утверждая приоритет личности и обеспечения ее прав (часть первая статьи 2, часть первая статьи 21), обязывает государство принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией, а государственные органы, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, – принимать в пределах своей компетенции необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (части первая и вторая статьи 59).
В соответствии с Конституцией каждый имеет право на участие в культурной жизни; это право обеспечивается общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах, развитием сети культурно-просветительных учреждений; свобода художественного творчества гарантируется; государство содействует развитию культуры на благо общих интересов (части первая, вторая и четвертая статьи 51).
Конституцией установлено также, что государство ответственно за сохранение историко-культурного и духовного наследия, свободное развитие культур всех национальных общностей, проживающих в Республике Беларусь (статья 15); каждый обязан беречь историко-культурное, духовное наследие и другие национальные ценности (статья 54).
С учетом указанных конституционных положений правовое регулирование отношений в сфере культуры должно гарантировать возможность реализации каждым культурных прав, в том числе права на доступ к культурным ценностям и права на участие в культурной жизни. Концепцией национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября
Необходимость такого правового регулирования основывается также на положениях Конституции о признании Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства (часть первая статьи 8) и согласуется с нормами действующих в этой сфере международно-правовых актов, провозглашающими право каждого человека на свободное участие в культурной жизни общества (пункт 1 статьи 27 Всеобщей декларации прав человека, пункт 1 статьи 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). Согласно Замечанию общего порядка № 21 «Право каждого человека на участие в культурной жизни (пункт 1 статьи 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах)» Комитета Организации Объединенных Наций по экономическим, социальным и культурным правам от 21 декабря 2009 года культурные права представляют собой неотъемлемую часть прав человека и, как и другие права, являются универсальными, неделимыми и взаимозависимыми. Всестороннее поощрение и уважение культурных прав имеет исключительно важное значение для поддержания человеческого достоинства и позитивного социального взаимодействия между отдельными лицами и общинами в условиях многообразного и многокультурного мира (пункт 1 указанного Замечания).
Кодексом регулируется широкий спектр общественных отношений, связанных с сохранением и использованием культурных ценностей, охраной историко-культурного и археологического наследия, библиотечным и музейным делом, народными художественными ремеслами, кинематографией, организацией и проведением культурных мероприятий, деятельностью коллективов художественного творчества, эстетическим воспитанием граждан.
Конституционный Суд отмечает, что принятие Кодекса, основанного на вышеуказанных конституционных и международно-правовых нормах, позволяет привести действующие в сфере культуры многочисленные, разрозненные и не всегда согласованные между собой нормативные правовые акты в единую систему, исключить коллизии и множественность норм по одним и тем же вопросам, сократить количество ведомственных актов и бланкетных норм, совершенствуя таким образом правовой механизм реализации гражданами своих прав и обязанностей в данной сфере.
2. Положениями Кодекса устанавливается перечень субъектов культурной деятельности, к которым относятся в том числе организации культуры, учреждения образования и научные организации, осуществляющие и (или) обеспечивающие культурную деятельность, творческие союзы, иные общественные объединения в сфере культуры, спонсоры и международные организации (статья 3); определяется правовой статус субъектов культурной деятельности, в том числе порядок создания и ликвидации коллективов художественного творчества, организаций культуры, особенности создания, государственной регистрации и деятельности творческих союзов (раздел II); закрепляются правовые и организационные основы осуществления различных видов культурной деятельности (раздел IV).
Регулирование Кодексом указанных отношений расширяет свободу выбора форм и видов культурной деятельности, обеспечивая тем самым конституционное право каждого на участие в культурной жизни путем осуществления культурной деятельности как одной из форм хозяйственной и иной деятельности, гарантируемой частью второй статьи 13 Конституции.
3. В Кодексе предусматриваются положения о различных формах доведения до населения информации о культурной жизни, в частности размещение информации о решениях относительно придания и лишения статуса историко-культурной ценности на официальном сайте Министерства культуры Республики Беларусь в глобальной компьютерной сети Интернет (пункт 15 статьи 93, пункт 5 статьи 94); о сведениях, содержащихся в реестре музеев, являющихся открытыми и размещаемых на официальном сайте юридического лица, уполномоченного Министерством культуры (пункт 9 статьи 167); о формировании, ведении и использовании Банка данных об историко-культурном наследии Республики Беларусь, реестра археологических объектов (статьи 101, 102, пункты 2, 4 статьи 125); об обеспечении участия библиотек в формировании сводного электронного каталога библиотек Беларуси, иных корпоративных информационных ресурсов (пункт 2 статьи 149) и др. Это свидетельствует о широком внедрении информационно-коммуникационных технологий в культурную сферу, повышении открытости деятельности государственных органов и иных субъектов культурной деятельности, направленности соответствующих норм Кодекса на укрепление информационных связей с населением, вовлечение разных групп людей в культурную деятельность, более активное ознакомление с историко-культурным наследием и тем самым на развитие и обеспечение конституционного права на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о культурной жизни (часть первая статьи 34 Конституции).
4. Нормы Конституции предполагают прежде всего закрепление надлежащих правовых и организационных основ, обеспечивающих принятие не только государством, но и каждым лицом на территории Республики Беларусь всех возможных мер по сохранению историко-культурного и духовного наследия (статьи 15 и 54) для приобщения потомков к богатому прошлому белорусского народа.
Кодексом предусматриваются порядок выполнения требования о подписании охранного обязательства (устанавливаются особые сроки подписания для отдельных случаев) и последствия его невыполнения (пункты 2, 4 статьи 75); требования к порядку использования материальных историко-культурных ценностей (пункты 3, 4 статьи 122), хранению музейных предметов, научно-вспомогательных и сырьевых материалов, их консервации и реставрации (статьи 178 и 179), осуществлению работ, которые проводятся на материальных историко-культурных ценностях или в связи с ними (статьи 111–119), в том числе к лицам, имеющим право выполнять эти работы, а именно о необходимости наличия в штате специалистов с опытом работы по охране историко-культурного наследия не менее двух лет (часть вторая пункта 2 статьи 91, пункт 5 статьи 100), а также наличия у них соответствующего свидетельства, выдаваемого по результатам аттестации (статьи 117 и 118), и др.
Конституционный Суд констатирует, что положения Кодекса, касающиеся особенностей возникновения прав на историко-культурные ценности, порядка их использования, выполнения работ на них, направлены на обеспечение надлежащих условий их использования, предотвращающих уничтожение, утрату, причинение вреда, ухудшение технического состояния ценностей, в целях сохранения и передачи культурного наследия, являющегося невосполнимым ресурсом государства, исторической памятью его народа, а требования к лицам, допускаемым к выполнению работ, о наличии у них соответствующей квалификации, необходимой для профессионального выполнения работ, не ограничивают права на осуществление культурной деятельности, гарантируемые частью второй статьи 13, частью первой статьи 51 Конституции. Устанавливая такие требования, законодатель исходит из необходимости более полной реализации положения Конституции об ответственности государства за сохранение историко-культурного и духовного наследия (статья 15), а также содействия развитию культуры на благо общих интересов, необходимости восстановления, сохранения и развития материальных историко-культурных ценностей для умножения духовного и историко-культурного потенциала страны.
Регулирование Кодексом деятельности общественных советов (комиссий) и иных консультативных органов (экспертных формирований) по вопросам культуры, которые могут создаваться на общественных началах при государственных органах (статья 15), сотрудничества государственных органов с коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями, например, в части реализации культурных проектов (совместного производства фильмов, организации и проведения культурных мероприятий), развития материально-технической базы организаций культуры (статья 16), направлено на расширение возможностей участия общественности, каждого гражданина в решении вопросов культуры в рамках реализации конституционно гарантируемого права участвовать в решении государственных дел (части первая и вторая статьи 37 Конституции). Как одна из форм проявления демократии, взаимодействие государственных органов с органами территориального общественного самоуправления, иными заинтересованными юридическими лицами, гражданами в сфере культуры призвано способствовать выявлению гражданской позиции общественности, учету предложений в процессе выработки государственными органами управленческих решений, совершенствованию законодательства в этой сфере. Осуществление общественного контроля общественными надзорными комиссиями по охране историко-культурного наследия, создаваемыми при Министерстве культуры и местных исполнительных и распорядительных органах областного и базового территориальных уровней, в том числе из представителей общественных объединений в сфере культуры (статья 20 Кодекса), имеет целью обеспечение выполнения требований охранных обязательств, режимов и иных предписаний Кодекса относительно историко-культурных ценностей и выступает дополнительным правовым механизмом реализации положений статей 15 и 54 Конституции.
5. При урегулировании в Кодексе соответствующих общественных отношений законодатель исходит из допустимости нахождения культурных ценностей в государственной или частной собственности Республики Беларусь, административно-территориальных единиц Республики Беларусь, юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей (пункт 1 статьи 71, пункт 1 статьи 158 и др.), закрепляя различный уровень гарантий доступа к культурным ценностям в зависимости от формы собственности на них (пункты 4, 6 статьи 35, пункты 6, 7 статьи 182 и др.), предоставляющий лицу, в частной собственности которого находятся культурные ценности, большую долю усмотрения в вопросах обеспечения такого доступа. Так, предусматривается, что возможность доступа (приобщения) к культурным ценностям, находящимся в частной собственности, условия и порядок такого доступа определяются собственником или обладателем исключительных прав на культурные ценности, если иное не установлено Кодексом и иными законодательными актами (пункт 6 статьи 35 Кодекса).
Такой подход не противоречит части первой статьи 51 Конституции, в силу которой право на участие в культурной жизни обеспечивается в том числе общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах. В данной конституционной норме, провозглашающей общедоступность ценностей государственных и общественных фондов, не закреплены гарантии доступа к культурным ценностям, находящимся в частной собственности, что допускает дискрецию законодателя определять особенности доступа к таким культурным ценностям, основываясь на разумном балансе прав собственников и иных обладателей культурных ценностей и конституционно гарантируемых прав других лиц в сфере культуры.
6. Кодексом допускается ограничение некоторых прав и свобод в сфере культуры, в том числе прав на осуществление культурной деятельности в целом (пункт 1 статьи 81), ее отдельных направлений, например, таких как проведение культурных мероприятий (пункт 6 статьи 209); реализация собственником (пользователем) материальной историко-культурной ценности, землепользователем, на земельном участке которого размещена данная ценность, правомочий в отношении ее (статья 75); осуществление деятельности, создающей угрозу сохранению недвижимой материальной историко-культурной ценности, ее окружающей среде в границах зон охраны и условиям их содержания и использования (пункт 4 статьи 105, пункты 1, 2 статьи 108, пункт 12 статьи 164); доступ к культурным ценностям (пункты 5, 6 статьи 35, пункты 10, 11 статьи 150, пункты 6, 7 статьи 182 и др.).
На основании анализа устанавливаемых Кодексом случаев ограничения прав и свобод Конституционный Суд считает, что запрет, ограничение или приостановление культурной деятельности, если она направлена против суверенитета Республики Беларусь, призывает к насильственному захвату государственной власти или изменению конституционного строя, представляет угрозу национальной безопасности, общественному порядку, пропагандирует войну, экстремистскую деятельность и т.п. (пункт 1 статьи 81 Кодекса), согласуются с положениями Конституции о защите Республикой Беларусь своей независимости и территориальной целостности, конституционного строя, обеспечении законности и правопорядка (часть третья статьи 1), о допустимости ограничения прав и свобод личности в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (часть первая статьи 23). Положения Кодекса, запрещающие деятельность или реализацию правомочий обладателями прав на историко-культурные ценности, призваны способствовать сохранению объектов культурного наследия, обоснованно являющихся в силу своей уникальности объектами особого правового регулирования и государственной охраны, что отвечает статьям 15 и 54 Конституции, в силу которых государство ответственно за сохранение историко-культурного и духовного наследия, каждый обязан беречь историко-культурное, духовное наследие и другие национальные ценности.
Оценивая устанавливаемое правовое регулирование отношений, связанных с культурной деятельностью, в таком виде нормативного правового акта, как кодекс, Конституционный Суд исходит из того, что кодификация представляет собой наиболее эффективный вид систематизации нормативных правовых актов, сопровождающейся переработкой установленного ими содержания правового регулирования путем объединения их в единый нормативный правовой акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний. В связи с этим Конституционный Суд подтверждает свою правовую позицию, выраженную в Послании «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2010 году», согласно которой принятие кодифицированного нормативного правового акта является оправданным в том случае, если оно обеспечивает более полное и качественное регулирование общественных отношений, которое исключает необходимость принятия значительного числа подзаконных нормативных правовых актов.
Конституционный Суд также отмечает, что законодателем учтена в Кодексе правовая позиция Конституционного Суда, выраженная им при оценке конституционности Закона Республики Беларусь «Аб унясеннi дапаўненняў i змяненняў у Закон Рэспублiкi Беларусь «Аб ахове гiсторыка-культурнай спадчыны Рэспублiкi Беларусь» относительно необходимости согласования норм о принудительном прекращении права собственности на бесхозяйственно содержащиеся культурные ценности с нормами Гражданского кодекса Республики Беларусь.
Анализ Кодекса в целом позволяет сделать вывод о его направленности на формирование правового механизма системного комплексного регулирования общественных отношений, возникающих в сфере культуры.
Кодекс принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Кодекса действовали в пределах компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.
На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Кодекс соответствует Конституции.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь
РЕШИЛ:
1. Признать Кодекс Республики Беларусь о культуре соответствующим Конституции Республики Беларусь.
2. Решение вступает в силу со дня принятия.
3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.
Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь П.П.Миклашевич