30 декабря 2014 г. № Р-972/2014
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.
рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам военного положения».
Заслушав судью-докладчика Данилюка С.Е., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам военного положения» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:
Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам военного положения» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 19 декабря 2014 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 19 декабря 2014 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.
Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования правовых основ военного положения на территории Республики Беларусь, порядка его введения и отмены, определения мер по обеспечению военного положения, правового положения граждан и организаций в период военного положения.
При оценке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.
1. В Конституции установлено, что Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику; защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок (части вторая и третья статьи 1); человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2); территория Республики Беларусь является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь; территория Беларуси едина и неотчуждаема (части первая и вторая статьи 9).
Согласно Конституции государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией; государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (части первая и вторая статьи 59).
Президент Республики Беларусь является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности; обеспечивает политическую и экономическую стабильность (части первая и вторая статьи 79 Конституции).
Закон направлен на реализацию данных и иных конституционных положений.
2. В нормах Конституции предусмотрено, что Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь рассматривает проекты законов, в том числе о правовом режиме военного положения (пункт 2 части первой статьи 97); Совет Республики Национального собрания одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов (пункт 1 части первой статьи 98). В силу указанных конституционных норм законодатель вправе устанавливать правовой режим военного положения.
Статьей 1 Закона излагается в новой редакции Закон Республики Беларусь от 13 января 2003 года «О военном положении» (далее – Закон о военном положении).
3. В соответствии с Законом о военном положении (абзац третий статьи 1) военное положение определяется как особый правовой режим, временно вводимый на территории Республики Беларусь в случае военной угрозы либо в случае нападения (акта вооруженной агрессии) на Республику Беларусь (далее – нападение), связанный с предоставлением государственным органам, органам военного управления, местным советам обороны полномочий, необходимых для устранения военной угрозы или отражения нападения, а также с временным ограничением прав и свобод граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее, если не предусмотрено иное, – граждане), прав организаций, возложением на них обязанностей, установленных в соответствии с данным Законом.
Частью третьей статьи 4 Закона о военном положении, которой закрепляются основания для введения военного положения, предусматривается, в частности, что в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права нападением независимо от объявления войны другим государством (другими государствами) признается любое из следующих действий: вторжение вооруженных сил другого государства (других государств) на территорию Республики Беларусь или военная оккупация, какой бы временный характер она ни носила, аннексия территории Республики Беларусь или ее части с применением вооруженной силы; ракетно-авиационные удары, наносимые вооруженными силами другого государства (других государств) по территории Республики Беларусь, или применение любого другого оружия другим государством (другими государствами) против Республики Беларусь; вооруженное воздействие другого государства (других государств) на Вооруженные Силы Республики Беларусь, другие войска и воинские формирования Республики Беларусь; действия другого государства (других государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию третьему государству (третьим государствам) для нападения; засылка другим государством (другими государствами) или от имени другого государства (других государств) на территорию Республики Беларусь вооруженных банд (групп), иррегулярных сил, наемников или подразделений регулярных войск, применяющих вооруженную силу против Республики Беларусь; акт вооруженной агрессии со стороны какого-либо государства или группы государств, совершенный против государства – участника Организации Договора о коллективной безопасности; иные действия, связанные с применением другим государством (другими государствами) вооруженной силы против независимости, территориальной целостности, суверенитета и конституционного строя Республики Беларусь каким-либо другим способом, несовместимым с Уставом Организации Объединенных Наций.
В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 3314 (XXIX) от 14 декабря
Конституционный Суд отмечает, что нормы, закрепляемые в части третьей статьи 4 Закона о военном положении, согласуются со статьей 3 указанной Резолюции о действиях, квалифицируемых как акт агрессии (вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства; бомбардировка территории другого государства; нападение вооруженными силами государства на сухопутные, морские или воздушные силы, или морские и воздушные флоты другого государства и др.).
Предусматриваемое абзацем седьмым части третьей статьи 4 Закона о военном положении такое основание для введения военного положения, как акт вооруженной агрессии против государства – участника Организации Договора о коллективной безопасности, соответствует также части первой статьи 4 Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года (вступил в силу 20 апреля 1994 г.), согласно которой если одно из государств-участников подвергнется агрессии (вооруженному нападению, угрожающему безопасности, стабильности, территориальной целостности и суверенитету), то это будет рассматриваться государствами-участниками как агрессия (вооруженное нападение, угрожающее безопасности, стабильности, территориальной целостности и суверенитету) на все государства – участники указанного Договора.
Оценивая приведенные нормы Закона, Конституционный Суд приходит к выводу, что устанавливаемый законодателем подход соответствует положениям Конституции о защите Республикой Беларусь независимости, территориальной целостности, конституционного строя (часть третья статьи 1) и основывается на нормах указанных международно-правовых актов, а также статье 51 Устава ООН, предусматривающей право государств – членов ООН на индивидуальную или коллективную самооборону.
4. Статьей 5 Закона о военном положении устанавливается, что военное положение вводится указом Президента Республики Беларусь с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь.
Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь рассматривает указ Президента Республики Беларусь о введении военного положения и не позднее чем в трехдневный срок после его внесения принимает решение о его утверждении или неутверждении; члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь после обнародования указа Президента Республики Беларусь о введении военного положения обязаны прибыть к месту проведения заседания в возможно короткие сроки без специального вызова; граждане немедленно оповещаются через средства массовой информации или иные общедоступные средства коммуникации о решении, принятом Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь (части первая – третья статьи 8 Закона о военном положении).
Конституционный Суд отмечает, что устанавливаемое Законом о военном положении правовое регулирование введения военного положения направлено на реализацию закрепленных в Конституции полномочий Президента Республики Беларусь, в соответствии с которыми он вводит на территории Республики Беларусь в случае военной угрозы или нападения военное положение, объявляет полную или частичную мобилизацию с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики (пункт 29 статьи 84 Конституции).
5. В статье 10 Закона о военном положении предусматривается, что в период военного положения не могут быть распущены Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь и Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также проведены выборы и референдумы; в случае истечения в период военного положения срока полномочий выборных государственных органов и должностных лиц срок их полномочий продлевается до прекращения периода военного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном законодательными актами.
Конституционный Суд констатирует, что указанные нормы соответствуют конституционным положениям о том, что палаты Парламента (Палата представителей и Совет Республики) не могут быть распущены в период военного положения (часть четвертая статьи 94 Конституции), выборы не проводятся в период военного положения (часть третья статьи 71 Конституции).
6. Нормами Закона о военном положении определяется правовое положение граждан и организаций в период военного положения. В частности, они обязаны предоставлять имущество, находящееся в их собственности, необходимое для нужд обороны, в том числе жилые или нежилые помещения для проживания или размещения граждан, временно отселенных с территории, на которой ведутся военные действия, из зоны чрезвычайной ситуации, прогнозируемого очага поражения в безопасные районы (абзац пятый части второй статьи 11, абзац третий части второй статьи 12).
Одновременно нормами Закона о военном положении устанавливается, что граждане и организации имеют право на компенсацию государством стоимости имущества, находящегося в их собственности и предоставленного для нужд обороны, в том числе затрат на обеспечение проживания или размещения граждан, временно отселенных с территории, на которой ведутся военные действия, из зоны чрезвычайной ситуации, прогнозируемого очага поражения в безопасные районы, в соответствии с данным Законом и иными актами законодательства (часть третья статьи 11, часть третья статьи 12).
По мнению Конституционного Суда, такое правовое регулирование основывается на положении Конституции, согласно которому принудительное отчуждение имущества допускается лишь по мотивам общественной необходимости при соблюдении условий и порядка, определенных законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости отчужденного имущества (часть пятая статьи 44).
7. В период военного положения в соответствии с Законом о военном положении существенно ограничиваются права и свободы граждан.
7.1. Так, для обеспечения военного положения могут применяться, в частности, такие меры, как установление комендантского часа; установление ограничений на свободу передвижения в пределах Республики Беларусь, введение запретов или ограничений на выбор места жительства и места пребывания; установление особого (нормированного) порядка подготовки и организации нормированного снабжения граждан основными продовольственными товарами и другими товарами первой необходимости; изменение режима рабочего времени и времени отдыха для отдельных категорий работников; запрещение создания политических партий, иных общественных объединений, их союзов (ассоциаций); запрещение проведения или приостановление забастовок, но не более чем на трехмесячный срок; полное или частичное приостановление полномочий отдельных государственных органов и должностных лиц, если иное не установлено Конституцией Республики Беларусь, и другие меры ограничительного характера (часть первая статьи 15 Закона о военном положении).
По мнению Конституционного Суда, приведенные и иные законодательные меры по обеспечению военного положения направлены на устранение военной угрозы или отражения нападения, допустимы и социально оправданны в период военного положения, являются адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе национальной безопасности как состояния защищенности национальных интересов Республики Беларусь от внутренних и внешних угроз.
Указанные меры основываются на конституционных требованиях, согласно которым ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод других лиц (часть первая статьи 23 Конституции).
Кроме того, данный подход соответствует предписаниям части первой статьи 63 Конституции о том, что осуществление предусмотренных в ней прав и свобод личности может быть приостановлено только в условиях военного положения в порядке и пределах, определенных Конституцией и законом.
Установление названных мер ограничительного характера согласуется также с пунктом 1 статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах (далее – Пакт), согласно которому во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой, государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по данному Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.
7.2. В качестве меры по обеспечению военного положения в Законе о военном положении предусматривается интернирование граждан иностранного государства (иностранных государств), совершившего (совершивших) нападение (абзац девятнадцатый части первой статьи 15), под которым понимается принудительное поселение в определенных местах граждан иностранного государства (иностранных государств), совершившего (совершивших) нападение, пребывающих на территории Республики Беларусь в военное время (абзац четвертый статьи 1).
Конституционный Суд отмечает, что правовое регулирование интернирования осуществляется с учетом положений IV Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны от 12 августа 1949 года, в которой устанавливаются правила, касающиеся обращения с интернированными лицами, регламентируются их права и обязанности.
Законом о военном положении закрепляется норма, согласно которой Президент Республики Беларусь, принимая решение об интернировании, устанавливает порядок интернирования в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права (абзац пятнадцатый статьи 25).
Данное законодательное регулирование соответствует конституционному предписанию о том, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8 Конституции).
8. В нормах Закона о военном положении получило развитие конституционное требование о запрете образования чрезвычайных судов (часть четвертая статьи 109 Конституции).
Так, в статье 51 Закона о военном положении устанавливается, что правосудие в период военного положения осуществляется судом в соответствии с законодательными актами, действующими на момент введения военного положения; надзор за точным и единообразным исполнением законодательства в период военного положения осуществляется Генеральным прокурором Республики Беларусь и подчиненными ему прокурорами в соответствии с законодательными актами, действующими на момент введения военного положения; органы предварительного следствия в период военного положения осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательными актами, действующими на момент введения военного положения.
По мнению Конституционного Суда, такое законодательное регулирование отвечает конституционному принципу верховенства права (часть первая статьи 7) и вытекающему из него принципу законности, а также конституционной норме о том, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (часть вторая статьи 7).
9. Статьей 9 Закона о военном положении предусматривается, что военное положение отменяется указом Президента Республики Беларусь после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, с указанием даты и времени его отмены; акты законодательства, принятые (изданные) для обеспечения военного положения, не применяются и подлежат отмене государственными органами (должностными лицами), их принявшими (издавшими), с момента отмены военного положения, если иное не предусмотрено законодательными актами; государственные органы, органы военного управления, местные советы обороны прекращают осуществление полномочий по обеспечению военного положения с момента отмены военного положения в порядке, установленном Президентом Республики Беларусь.
Исходя из выявленного конституционно-правового смысла норм Закона, Конституционный Суд считает, что по своему содержанию Закон направлен на системное и комплексное правовое регулирование военного положения, представляющего собой особый правовой режим, обусловленный исключительными обстоятельствами, выражающимися в военной угрозе либо нападении (акте вооруженной агрессии) на Республику Беларусь, связанный с временными ограничениями прав и свобод граждан, прав организаций, которые оправданы необходимостью защиты национальной безопасности и других конституционно значимых ценностей.
Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.
Таким образом, Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.
Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь
РЕШИЛ:
1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам военного положения» соответствующим Конституции Республики Беларусь.
2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.
3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательными актами.
Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь П.П.Миклашевич