Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения».

Заслушав судью-докладчика Данилюка С.Е., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 5 июня 2014 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 12 июня 2014 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью повышения эффективности законодательных мер борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем, финансированием террористической деятельности и финансированием распространения оружия массового поражения, а также  направлено на дальнейшую реализацию в правовой системе Республики Беларусь требований международных стандартов по противодействию указанным явлениям.

Закон определяет правовые и организационные основы государственной политики в сфере предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения. Положениями Закона (статья 17) вносятся изменения и дополнения в Уголовный кодекс Республики Беларусь (далее – УК), Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь, Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, Закон Республики Беларусь «О борьбе с терроризмом».

При оценке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1. Республика Беларусь в соответствии с Конституцией защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок (часть третья статьи 1); обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства (часть первая статьи 21); ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (часть первая статьи 23).

В Конституции установлено также, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8); государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59).

На реализацию данных конституционных норм направлены положения Закона. 

2. Закон наделяет дополнительными полномочиями компетентные органы, осуществляющие деятельность в сфере предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности, предусматривает более эффективные механизмы координации их работы, устанавливает систему мер, направленных на противодействие указанным социально негативным явлениям, расширяет перечень запрещаемых общественно опасных деяний, включая в него в том числе финансирование распространения оружия массового поражения, усиливает ответственность за их совершение.

Так, в соответствии со статьей 4 Закона к мерам по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения относятся: внутренний контроль; особый контроль; приостановление перемещения наличных денежных средств и  (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза в Республике Беларусь с учетом требований, предусмотренных законодательством Таможенного союза; запрет на информирование участников финансовой операции о принимаемых мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения, если иное не предусмотрено этим Законом; иные меры в соответствии с законодательными актами.

Конституционный Суд отмечает, что нормы Закона направлены на реализацию стандартов Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) – межправительственной организации, разрабатывающей международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения и иным угрозам целостности международной финансовой системы, а также согласуются с положениями ранее ратифицированных Республикой Беларусь международных договоров, в том числе Договора о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза от 19 декабря 2011 года.

По мнению Конституционного Суда, такой законодательный подход основан на конституционной норме о признании Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

3. Законом регламентируется проведение внутреннего контроля, представляющего собой совокупность мер по предотвращению и выявлению финансовых операций, связанных с легализацией доходов, полученных преступным путем, финансированием террористической деятельности и финансированием распространения оружия массового поражения, принимаемых лицами, осуществляющими финансовые операции (абзац третий части первой статьи 1).

В Законе закрепляются положения о том, что внутренний контроль осуществляется с учетом риск-ориентированного подхода, предполагающего разработку и реализацию лицами, осуществляющими финансовые операции, процедур управления (выявления, оценки, мониторинга, контроля, ограничения (снижения)) рисками, связанными с легализацией доходов, полученных преступным путем, финансированием террористической деятельности и финансированием распространения оружия массового поражения. Риск-ориентированный подход предполагает применение расширенных мер внутреннего контроля при наличии высокой степени риска, связанного с легализацией доходов, полученных преступным путем, финансированием террористической деятельности и финансированием распространения оружия массового поражения, и применение упрощенных мер внутреннего контроля при наличии низкой степени такого риска в порядке, установленном правилами внутреннего контроля (часть первая статьи 5).

При этом Законом предусматривается, что правила внутреннего контроля определяются лицами, осуществляющими финансовые операции, с учетом общих требований, устанавливаемых Советом Министров Республики Беларусь, а банками и небанковскими кредитно-финансовыми организациями, открытым акционерным обществом «Банк развития Республики Беларусь» (далее – ОАО «Банк развития Республики Беларусь»), лизинговыми организациями – также с учетом требований, определяемых Национальным банком Республики Беларусь (часть вторая статьи 5).

Конституционный Суд считает, что такое правовое регулирование согласуется с нормами Конституции, определяющими полномочия Совета Министров и Национального банка, в соответствии с которыми Правительство принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (абзац шестой статьи 107), а Национальный банк регулирует кредитные отношения, денежное обращение, определяет порядок расчетов (статья 136).

4. Законом предусматривается право лиц, осуществляющих финансовые операции (в том числе банков), отказывать участникам финансовой операции в ее осуществлении либо приостанавливать осуществление финансовой операции (за исключением поступления денежных средств), если финансовая операция соответствует критериям выявления и признакам подозрительных финансовых операций (абзац одиннадцатый части первой, часть четвертая статьи 6).

Данное правовое регулирование направлено на реализацию стандартов ФАТФ, согласно которым в тех случаях, когда финансовое учреждение не может выполнить требования по надлежащей проверке клиентов и мониторингу деловых отношений, оно обязано не открывать счет, не вступать в деловые отношения и не осуществлять сделку; или оно обязано прекратить деловые отношения; и ему следует рассмотреть вопрос о направлении сообщения о подозрительной операции (сделке) в отношении этого клиента.

В связи с этим Конституционный Суд подтверждает свою правовую позицию, изложенную в решении от 16 апреля 2014 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности». Суть данной позиции заключается в том, что нормы об отказе или приостановлении финансовой операции в определенной мере ограничивают конституционное право собственности (статьи 13, 44 Конституции). Так, согласно статье 13 Конституции государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом (часть вторая); гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть четвертая). В соответствии со статьей 44 Конституции государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению (часть первая); собственник имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами; неприкосновенность собственности охраняется законом (часть вторая).

Вместе с тем, исходя из содержания нормы части первой статьи 23 Конституции, допускающей ограничение прав и свобод личности, во взаимосвязи с положением части шестой статьи 44 Конституции, предусматривающим, что осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц, Конституционный Суд сделал вывод, что право собственности может быть ограничено законодателем в соответствии с общеправовым принципом пропорциональности в той мере, в какой это необходимо для достижения конституционно значимых целей.

По мнению Конституционного Суда, как указано в решении от 16 апреля 2014 г., отказ участникам финансовой операции в ее осуществлении, а равно приостановление ее осуществления в случае соответствия критериям выявления и признакам подозрительных финансовых операций затрагивают конституционное право собственности участников финансовой операции, однако являются правомерными, поскольку предусмотрены законом и соответствуют требованиям соразмерности и допустимости. Устанавливая подобные ограничения, законодатель создает правовой механизм для предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения, что отвечает интересам национальной безопасности, общественного порядка, защиты прав и свобод других лиц.

5. Частями четвертой и пятой статьи 5 Закона закрепляются положения о том, что критерии выявления и признаки подозрительных финансовых операций, которые могут являться основаниями для отказа в осуществлении финансовой операции, определяются банками, небанковскими кредитно-финансовыми организациями, ОАО «Банк развития Республики Беларусь» с учетом особенностей их деятельности из числа критериев и признаков, устанавливаемых Национальным банком, а дополнительные критерии и признаки могут определяться ими с предварительным уведомлением Национального банка не позднее чем за один месяц до их введения в действие. Национальный банк в течение 20  рабочих дней со дня получения уведомления вправе направить банку, небанковской кредитно-финансовой организации, ОАО «Банк развития Республики Беларусь» свои мотивированные  возражения. В этом случае критерии и признаки, в отношении которых высказаны возражения, в действие не вводятся. 

Конституционный Суд обращает внимание на то, что в указанных нормах Закона сохранен подход законодателя, закрепленный в Законе Республики Беларусь от 24 апреля 2014 года «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности», который решением Конституционного Суда от 16 апреля 2014 г. признан соответствующим Конституции.

6. В Законе предусматривается применение особого контроля, под которым понимается совокупность принимаемых органом финансового мониторинга мер по контролю за финансовыми операциями на основании информации, полученной от лиц, осуществляющих финансовые операции, в целях предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения (абзац десятый части первой статьи 1), а также подробно регламентируется порядок его осуществления (статьи 7–9).

При этом Законом устанавливается, что представление лицами, осуществляющими финансовые операции, в орган финансового мониторинга информации о финансовых операциях, подлежащих особому контролю, а равно приостановление или отказ в осуществлении финансовой операции, отказ в подключении клиента к системе дистанционного банковского обслуживания, прекращение или приостановление оказания услуг посредством данной системы, отказ в одностороннем порядке от исполнения договора на осуществление финансовых операций в соответствии с этим Законом не являются основаниями для возникновения ответственности лица, осуществляющего финансовые операции, за убытки и моральный вред, причиненные в результате таких действий (части девятая и десятая статьи 6).

При оценке данных положений Закона Конституционный Суд исходит из правовой позиции, изложенной в решении от 4 июня 2010 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности», в котором сделан вывод о правомерности и допустимости таких правоограничений, а также их соответствии требованиям соразмерности.

7. Законом также предусматривается, что наряду с финансовыми операциями, подлежащими особому контролю, признаки которых непосредственно указаны в его нормах (часть первая статьи 7), перечень иных финансовых операций, подлежащих особому контролю, определяется Президентом Республики Беларусь (часть вторая статьи 7).

Кроме того, устанавливается, что органом, осуществляющим деятельность по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения,  является орган финансового мониторинга, создаваемый по решению Президента Республики Беларусь (статья 10 Закона).

Конституционный Суд считает, что указанные положения Закона обеспечивают реализацию закрепленных в частях первой и второй статьи 79 Конституции полномочий Президента Республики Беларусь, согласно которым он является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность.

8. Ряд положений Закона регулируют процедуру идентификации участников финансовой операции, в том числе определяют основания и порядок ее проведения, обновления (актуализации) сведений об ее участниках, закрепляют обязанности участников финансовой операции представлять необходимые сведения и документы для целей идентификации (статьи 6, 8).

При проверке норм Закона (часть третья статьи 8), предусматривающих проведение идентификации участников финансовой операции, заключающейся, в частности, в установлении и фиксировании в отношении физического лица фамилии, собственного имени, отчества (при наличии), гражданства, даты и места рождения, места жительства и  (или) места пребывания, реквизитов документа, удостоверяющего личность, сведений о выгодоприобретателе (при наличии таких сведений), Конституционный Суд, основываясь на правовой позиции, выраженной в решении от 4 июня 2010 г., рассматривает эти положения как определенное ограничение прав и свобод человека, закрепленных в статье 28 Конституции, согласно которой каждый имеет право на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь, в том числе от посягательства на тайну его корреспонденции, телефонных и иных сообщений, на его честь и достоинство.

Вместе с тем, исходя из положения части первой статьи 23 Конституции о возможности ограничения прав и свобод личности только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц, Конституционный Суд считает, что поскольку целью Закона является защита прав и законных интересов граждан Республики Беларусь, общества и государства путем осуществления правовых и организационных мер по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения, то законодатель при установлении правового механизма противодействия указанным деяниям вправе предусматривать меры, направленные на их предупреждение и выявление совершающих их физических и юридических лиц, а также обязывать лиц, осуществляющих финансовые операции, проводить идентификацию участников финансовой операции.

9. В соответствии с изменениями и дополнениями, вносимыми в УК, в новой редакции излагаются статьи 235 «Легализация («отмывание») средств, полученных преступным путем», 292 «Захват зданий и сооружений», 322 «Незаконные приобретение, хранение, использование, сбыт либо разрушение радиоактивных материалов», 324 «Угроза опасным использованием радиоактивных материалов». Кроме того, УК дополняется статьями 290² «Содействие террористической деятельности», 290³ «Прохождение обучения или иной подготовки для участия в террористической деятельности», 290⁴ «Создание организации для осуществления террористической деятельности либо участие в ней», 290⁵ «Организация деятельности террористической организации и участие в деятельности такой организации». Отдельные изменения и дополнения вносятся также в ряд других статей УК (пункт 1 статьи 17 Закона).

В указанных нормах Закона реализованы требования, содержащиеся в международно-правовых актах, ратифицированных Республикой Беларусь, а также учтены положительные аспекты зарубежного и отечественного практического опыта противодействия террористической деятельности.  

Так, законодатель уточняет содержание объективной стороны такого преступления, как финансирование террористической деятельности (статья 290¹ УК), понимая под этим деянием предоставление или сбор средств любым способом в целях использования в террористической деятельности, материального обеспечения или иной поддержки заведомо для виновного террористов, террористических групп и террористических организаций.

Конституционный Суд считает, что указанные изменения и дополнения, в том числе криминализация деяний, связанных с терроризмом, имеют целью обеспечение адекватного реагирования государства на возросшие угрозы этого социально опасного явления. Такой законодательный подход вытекает из закрепленных в Конституции норм об обеспечении Республикой Беларусь законности и правопорядка (часть третья статьи 1), обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59), а также о признании приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства (часть первая статьи 8).

Конституционный Суд отмечает, что уточнение содержания указанных норм направлено на соблюдение принципа правовой определенности, который предполагает ясность изложения норм, их смысловую точность и недвусмысленность, а также внутреннюю и внешнюю непротиворечивость, то есть логическую согласованность как между собой, так и с системой норм действующего национального законодательства.

Вводимые Законом статьи 290², 290⁴ и 290⁵ УК содержат примечания, предусматривающие освобождение от уголовной ответственности лица, причастного к террористической деятельности, если оно своевременным сообщением государственным органам или иным образом способствовало предотвращению преступления либо прекратило участие в такой преступной деятельности (пункт 1 статьи 17 Закона).

В связи с этим Конституционный Суд подтверждает правовую позицию, выраженную в решении от 19 октября 2012 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О  внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам борьбы с терроризмом и противодействия экстремизму», согласно которой законоположения об освобождении от уголовной ответственности лиц, добровольно прекративших участие в преступной деятельности, направлены на дальнейшее развитие уголовно-правового института деятельного раскаяния, предусматривающего меры поощрительного характера, стимулирующие лиц, причастных к актам терроризма, к положительному послепреступному поведению. Конституционный Суд считает, что поиски разумного компромисса между государством и таким лицом, выражающегося в отказе от уголовного преследования этого лица в обмен на его добровольные действия с целью предотвращения наступления тяжких последствий актов терроризма, в том числе чреватых гибелью людей, юридически допустимы и социально оправданны, а также согласуются с конституционным положением о том, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства.

10. Пунктом 4 статьи 17 Закона излагается в новой редакции статья 11.72 КоАП, в которой устанавливается административная ответственность в отношении лиц, осуществляющих финансовые операции, за невыполнение предусмотренных законодательством мер по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения, а также вводятся новые составы административных правонарушений, устанавливающие ответственность юридических лиц за совершение финансовой операции, повлекшей легализацию доходов, полученных преступным путем (статья 11.79 КоАП), и за финансирование террористической деятельности (статья 11.80 КоАП).

Данные изменения и дополнения направлены на приведение законодательства об административных правонарушениях в соответствие со стандартами ФАТФ в части установления ответственности как физических, так и юридических лиц, виновных в нарушении предусмотренных законодательством мер по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения.

По мнению Конституционного Суда, предусматриваемые Законом меры административной ответственности, дополняющие уголовно-правовые средства противодействия названным общественно опасным явлениям, отвечают принципу системности и комплексности правового регулирования общественных отношений в указанной сфере.

Конституционный Суд считает, что Закон имеет целью дальнейшее совершенствование законодательства в области предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения, направлен на реализацию в правовой системе Республики Беларусь требований международных стандартов по противодействию указанным явлениям, а также создание надлежащей законодательной основы для обеспечения национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод граждан, достижения других конституционно значимых целей. 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

Таким образом, Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

РЕШИЛ:

1. Признать Закон Республики Беларусь «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                  П.П.Миклашевич