Решение Конституционного Суда Республики Беларусь
11 июня 2019 г. № Р-1173/2019
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об изменении законов»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

 

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

 

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об изменении законов».

 

Заслушав судью-докладчика Карпович Н.А., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об изменении законов» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

 

Закон Республики Беларусь «Об изменении законов» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 16 мая 2019 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 31 мая 2019 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

 

Положениями Закона в законы Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», «Об охране озонового слоя», «О животном мире», «Об охране атмосферного воздуха», Кодекс Республики Беларусь о недрах и Водный кодекс Республики Беларусь вносятся изменения, обусловленные необходимостью совершенствования их положений с учетом международных обязательств Республики Беларусь и правоприменительной практики, а также согласования норм указанных законов с нормами иных законодательных актов Республики Беларусь и международно-правовых актов, составляющих право Евразийского экономического союза.

 

1. Конституционный Суд в пределах своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проводит проверку Закона исходя из положений Конституции, согласно которым:

 

в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7);

 

государство гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях (части четвертая и пятая статьи 13);

 

государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (часть третья статьи 21), в том числе право на благоприятную окружающую среду (часть первая статьи 46), осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (часть вторая статьи 46);

 

охрана природной среды – долг каждого (статья 55).

 

Проверяя конституционность Закона, Конституционный Суд, руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», устанавливает его соответствие Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия.

 

2. Законом уточняется правовое регулирование в области охраны озонового слоя и предотвращения изменения климата, в том числе с учетом международных обязательств, принятых Республикой Беларусь.

 

2.1. В Парижском соглашении от 12 декабря 2015 года, принятом Сторонами Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (далее – Парижское соглашение), предусматривающем меры по сокращению выбросов парниковых газов, подчеркивается необходимость повышения способности адаптироваться к неблагоприятным воздействиям изменения климата и содействия сопротивляемости к изменению климата и развитию при низком уровне выбросов парниковых газов (статья 2), а также устанавливается, что процессы планирования и осуществления действий в области адаптации к изменениям климата могут включать мониторинг и оценку планов, политики, программ и действий в области адаптации и обучение на их основе (пункт 9 статьи 7).

 

Законом предусматривается, что при осуществлении любой хозяйственной и иной деятельности должны реализовываться мероприятия по предотвращению изменения климата в целях достижения сбалансированности между выбросами из источников и абсорбцией поглотителями парниковых газов, мероприятия по адаптации к изменению климата на основе принципа экономического стимулирования рационального (устойчивого) использования природных ресурсов (пункт 22 статьи 1). Согласно Закону охрана озонового слоя обеспечивается в том числе путем установления требований при осуществлении хозяйственной и иной деятельности по внедрению технологий, предусматривающих использование веществ, оказывающих минимальное воздействие на климат (пункт 21 статьи 1); государственные программы по охране озонового слоя должны содержать мероприятия по внедрению озонобезопасных технологий, в том числе технологий, предусматривающих использование веществ, оказывающих минимальное воздействие на климат (пункт 6 статьи 2).

 

По мнению Конституционного Суда, данные нормы Закона направлены на развитие правовых условий для осуществления возможных мер по предотвращению изменения климата, включая сокращение выбросов в атмосферу озоноразрушающих веществ и парниковых газов, иное снижение антропогенной нагрузки на климатическую систему, а также по смягчению последствий изменений климата и адаптации к климатическим изменениям, которые носят необратимый характер, что отвечает положениям Парижского соглашения и соответствует части первой статьи 8 Конституции, согласно которой Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства, а также статьям 46 и 55 Конституции.

 

2.2. Согласно Монреальскому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой, от 16 сентября 1987 года Стороны Венской конвенции об охране озонового слоя должны соблюдать обязательства по соблюдению графиков замораживания и поэтапного вывода озоноразрушающих веществ из производства и потребления (статья 2); осуществлению контроля над их производством и потреблением и постепенному поэтапному сокращению производства и потребления озоноразрушающих веществ (статья 4); представлению соответствующей отчетности (статья 7). Принятой 15 октября 2016 года Кигальской поправкой к Монреальскому протоколу предусмотрено, что сторонам необходимо постепенно отказаться от использования гидрофторуглеродов (статья I), которые хотя и не оказывают отрицательного воздействия на озоновый слой, но являются мощными парниковыми газами.

 

В соответствии со статьей 2 Закона в Закон «Об охране озонового слоя» вводится термин «озонобезопасные вещества» (абзац четвертый пункта 1); названный Закон дополняется также положениями о наделении Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды полномочиями по утверждению перечня озонобезопасных веществ, содержащихся в оборудовании и технических устройствах, по которым проводится инвентаризация, и установлению порядка проведения такой инвентаризации (пункт 6); на юридические лица и индивидуальных предпринимателей возлагается обязанность по проведению инвентаризации оборудования и технических устройств, содержащих озоноразрушающие и (или) озонобезопасные вещества, а также по представлению ведомственной отчетности о результатах такой инвентаризации (пункт 9).

 

По мнению Конституционного Суда, данные нормы Закона согласуются с положениями Монреальского протокола, что отвечает целям добросовестного исполнения Республикой Беларусь международных договоров Республики Беларусь в соответствии с международным правом (часть первая статьи 36 Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь») и положениям части первой статьи 8 Конституции о признании Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства.

 

При этом, учитывая положения Монреальского протокола о том, что в основе мер, принимаемых с целью охраны озонового слоя от разрушения, должны лежать научные знания, применяемые с учетом технических и экономических соображений (преамбула), и Кигальскую поправку к нему, Конституционный Суд отмечает, что правовое регулирование в области охраны озонового слоя и климата, направленное на сокращение антропогенных выбросов, должно основываться на научных достижениях и постоянно совершенствоваться по мере получения новых результатов.

 

3. Положениями Закона уточняется правовое регулирование нормирования допустимого воздействия на окружающую среду, действия технических нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, экологической сертификации, требований в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и порядка мониторинга окружающей среды, возмещения вреда, причиненного окружающей среде (пункты 14–19, 24, 36 и 37 статьи 1). Законом корректируются правовые основы охраны и использования компонентов природной среды в части установления ограничений или запретов на пользование объектами животного мира в целях охраны объектов животного мира и среды их обитания (пункт 9 статьи 3), нормирования в области охраны атмосферного воздуха (абзац второй пункта 1, абзац восьмой пункта 6, пункты 13, 15 и 17 статьи 5), технологических нормативов водопользования, положений об аренде поверхностных водных объектов для рыбоводства, а также требований к сбросу сточных вод и ведению учета добываемых подземных вод, изымаемых поверхностных вод и сточных вод, сбрасываемых в окружающую среду (абзац шестой пункта 9, пункт 11, пункт 15 и абзац третий пункта 22 статьи 6), и др.

 

При этом нормы законов «Об охране окружающей среды», «Об охране озонового слоя», «О животном мире», «Об охране атмосферного воздуха», Кодекса о недрах и Водного кодекса согласовываются с нормами законов Республики Беларусь «О техническом нормировании и стандартизации» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Указа Президента Республики Беларусь от 24 июня 2008 г. № 348 «О таксах для определения размера возмещения вреда, причиненного окружающей среде» и иных законодательных актов (абзацы шестой и восьмой пункта 2, абзац третий пункта 20 статьи 1, абзац третий пункта 1, абзац девятый пункта 7 статьи 5, пункт 1, абзац третий пункта 9, абзац второй пункта 10, абзац третий пункта 12 статьи 6 Закона и др.).

 

По мнению Конституционного Суда, данные нормы Закона направлены на совершенствование правовых механизмов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, обеспечение ясности и непротиворечивости правового регулирования отношений в данной области, что согласуется с принципом правовой определенности как важнейшим элементом конституционного принципа верховенства права (часть первая статьи 7 Конституции) и отвечает нормам Конституции о праве каждого на благоприятную окружающую среду, об осуществлении государством контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (статья 46), об охране природной среды как долге каждого (статья 55).

 

4. Законодателем уточняются обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. При этом нормы Закона «Об охране атмосферного воздуха», Кодекса о недрах, Водного кодекса согласовываются с нормами Декрета Президента Республики Беларусь от 23 ноября 2017 г. № 7 «О развитии предпринимательства».

 

Устанавливается, что юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, связанную с выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников выбросов, обязаны разрабатывать проекты нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и получать разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух или комплексное природоохранное разрешение, если согласно акту инвентаризации суммарные валовые выбросы составляют более трех тонн в год или валовые выбросы загрязняющих веществ 1-го класса опасности – более 10 килограммов в год (абзацы седьмой, восьмой пункта 18, абзац четвертый пункта 23 статьи 5 Закона), в отличие от действующего правового регулирования, согласно которому названные обязанности хозяйствующих субъектов предусмотрены независимо от количества выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (подпункты 2.1, 2.2 пункта 2 статьи 21 Закона «Об охране атмосферного воздуха»).

 

Положениями Закона закрепляется возможность исключений в случаях, предусмотренных законодательными актами, из установленных законами обязанностей юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по проведению инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (абзац третий пункта 25 статьи 5), разработке индивидуальных технологических нормативов водопользования (абзац шестой пункта 9 статьи 6), проведению локального мониторинга окружающей среды, объектами которого являются поверхностные, подземные и сточные воды (абзац пятый пункта 13, абзацы четвертый, восьмой пункта 21 статьи 6).

 

В соответствии с Законом из указанных выше законодательных актов в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов исключаются положения о необходимости представления ведомственной отчетности о результатах учета индивидуальными предпринимателями озоноразрушающих веществ (абзац пятый пункта 12 статьи 2) и проведения государственной экспертизы геологической информации в отношении петрогеотермальных ресурсов недр (абзац второй пункта 8, пункт 14 статьи 4), а также об обязанности недропользователей в установленных законом случаях иметь геолого-маркшейдерскую службу (абзац второй пункта 10 статьи 4).

 

По мнению Конституционного Суда, уточнение Законом отдельных обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, в том числе согласование норм законодательных актов, регулирующих данные обязанности, направлено на уменьшение административной нагрузки на хозяйствующих субъектов, сокращение вмешательства государства в их деятельность, а также достижение ясности и непротиворечивости правового регулирования соответствующих отношений, что отвечает конституционным положениям о гарантировании государством всем равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и принципу правовой определенности как важнейшему элементу конституционного принципа верховенства права (часть первая статьи 7, часть пятая статьи 13 Конституции).

 

Конституционный Суд также отмечает, что законодатель, действуя в пределах предоставленных Конституцией полномочий осуществлять законодательное регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов (пункт 2 части первой статьи 97, пункт 1 части первой статьи 98), обладает дискрецией в определении требований к предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду.

 

Вместе с тем, исходя из норм Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества, об охране природной среды как долге каждого (часть пятая статьи 13, статья 55), Конституционный Суд обращает внимание законодателя, что при установлении правовых требований к экономической деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, их корректировке либо отмене должен быть обеспечен баланс между экономическими интересами субъектов этой деятельности и экологическими интересами личности, общества и государства. Важнейшим критерием такого баланса является сохранение благоприятного состояния окружающей среды как публичного блага, имеющего основополагающее значение для обеспечения реализации права каждого на достойный уровень жизни, прав граждан на охрану здоровья и иных конституционных прав и свобод (часть вторая статьи 21, часть третья статьи 45 и часть первая статьи 46 Конституции).

 

5. Законом вносятся изменения в законодательные нормы, определяющие полномочия государственных органов в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

 

При этом к компетенции Совета Министров Республики Беларусь относится утверждение государственных программ по охране озонового слоя, в области охраны и использования животного мира, а также в области охраны атмосферного воздуха с одновременным исключением данных полномочий из компетенции Президента Республики Беларусь (пункт 4 и абзац третий пункта 5 статьи 2, пункты 5 и 6 статьи 3, пункты 4 и 5 статьи 5 Закона).

 

Вместо действующего порядка разработки и утверждения территориальных программ Законом предусматриваются формирование и утверждение местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами региональных комплексов мероприятий, обеспечивающих реализацию государственных программ по охране озонового слоя, в области охраны и использования животного мира, в области охраны атмосферного воздуха (пункт 6 статьи 2, пункт 8 статьи 3, пункт 8 статьи 5 и др.).

 

В пункт 3 статьи 22 Водного кодекса вносится изменение, согласно которому гигиенические нормативы безопасности воды водных объектов для хозяйственно-питьевого и культурно-бытового (рекреационного) использования утверждаются Советом Министров с исключением соответствующего полномочия из компетенции Министерства здравоохранения (пункт 8 статьи 6 Закона).

 

По мнению Конституционного Суда, уточнение Законом полномочий государственных органов по государственному регулированию и управлению в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов направлено на оптимизацию их функций, наиболее полное и эффективное выполнение государством закрепленной в части второй статьи 46 Конституции обязанности осуществлять контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды и согласуется с обязанностью государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59 Конституции).

 

При этом положения Закона, в соответствии с которыми нормы законов, определяющих компетенцию государственных органов в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, согласовываются с нормами указов Президента Республики Беларусь от 23 марта 2016 г. № 106 «О государственных программах и оказании государственной финансовой поддержки» и от 25 июля 2016 г. № 289 «О порядке формирования, финансирования, выполнения и оценки эффективности реализации государственных программ», а также иных законодательных актов Республики Беларусь (абзацы третий, четвертый, шестой, восьмой пункта 2, абзац третий пункта 20, пункт 30, абзац третий пункта 35 статьи 1, пункт 3, пункт 11 статьи 3, абзац третий пункта 6 статьи 4 и др.), отвечают основанному на конституционном принципе верховенства права принципу правовой определенности, предполагающему точность и непротиворечивость, ясность и однозначность правового регулирования, а также конституционному положению, определяющему, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7 Конституции).

 

6. В законы «Об охране окружающей среды», «Об охране озонового слоя», «О животном мире», «Об охране атмосферного воздуха», Кодекс о недрах и Водный кодекс вносятся изменения, определяющие контролирующие органы, уполномоченные проводить проверки в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, уточняющие порядок осуществления государственного контроля в данной области в иных формах, в том числе направленные на согласование норм указанных законодательных актов с нормами Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2017 г. № 376 «О мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности».

 

При этом уточняются сфера и формы контроля Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, Государственной инспекции охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, Департамента по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям, местных исполнительных и распорядительных органов (абзац восьмой пункта 7, абзац четвертый пункта 8, пункт 26 статьи 1, абзац шестой пункта 7, пункт 13 статьи 3, пункт 2, абзац шестой пункта 4, абзац шестой пункта 5 статьи 4, абзацы восьмой, десятый пункта 6 статьи 5 Закона и др.). Предусматриваются осуществление отбора проб и проведение измерений вместо осуществления аналитического (лабораторного) контроля; устанавливается обязанность при осуществлении деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду, обеспечивать проведение производственных наблюдений, при этом исключаются положения о ведомственном и производственном контроле в области охраны окружающей среды (абзац пятый пункта 6, пункты 29–31 статьи 1 Закона и др.).

 

По мнению Конституционного Суда, такое правовое регулирование отвечает принципу правовой определенности, вытекающему из установленного в Конституции принципа верховенства права (часть первая статьи 7), и направлено на совершенствование правовых основ контроля за рациональным использованием природных ресурсов, осуществляемого государством в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (часть вторая статьи 46 Конституции), в том числе уточнение требований, предъявляемых к субъектам хозяйствования в целях такого контроля, что согласуется с положениями Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества, а также об обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть пятая статьи 13, часть первая статьи 59).

 

7. Частью второй статьи 8 Конституции установлено, что Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. В Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года определено, что в целях защиты жизни и (или) здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, а также в целях обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения в рамках Союза принимаются технические регламенты, имеющие прямое действие на его территории (часть первая пункта 1, часть первая пункта 2 статьи 52).

 

Положениями Закона законодательные акты в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов дополняются положениями о необходимости обеспечения соответствия отдельных видов деятельности в этой области обязательным для соблюдения требованиям технических регламентов Таможенного союза и Евразийского экономического союза; об обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность, связанную с выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух, выполнять требования, установленные международными договорами Республики Беларусь и международно-правовыми актами, составляющими право Евразийского экономического союза. Законом предусматриваются и иные положения, направленные на приведение норм законов в соответствие с Договором о Евразийском экономическом союзе (абзац второй пункта 1, пункты 2 и 7, абзац шестой пункта 9, пункты 10 и 11 статьи 2, пункт 13 статьи 4, абзац восьмой пункта 6, абзац третий пункта 16, пункт 21 статьи 5 и др.).

 

Конституционный Суд отмечает, что приведенные выше нормы Закона отвечают положениям Конституции о том, что Республика Беларусь, обладая верховенством и полнотой власти на своей территории, признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства, в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них (часть вторая статьи 1, части первая и вторая статьи 8). Исходя из того, что в интеграционных отношениях обеспечение благоприятного состояния окружающей среды остается сферой ответственности государства, данные нормы Закона согласуются также с конституционной обязанностью государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь (часть первая статьи 59 Конституции), совершенствуя правовые механизмы, гарантирующие конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду и право граждан Республики Беларусь на охрану здоровья (часть первая статьи 46, часть первая статьи 45 Конституции).

 

Таким образом, положения Закона направлены на дальнейшее усиление гарантий конституционного права человека на благоприятную окружающую среду, развитие правовых механизмов обеспечения экологической безопасности, достижение баланса экологических и экономических интересов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также обеспечение системности и комплексности правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

 

Конституционный Суд приходит к выводу о том, что Закон по содержанию норм, форме акта и порядку принятия соответствует Конституции.

 

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

 

РЕШИЛ:

 

1. Признать Закон Республики Беларусь «Об изменении законов» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

 

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

 

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

 

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                 П.П.Миклашевич

Версия для печати