Решение Конституционного Суда Республики Беларусь
26 апреля 2019 г. № Р-1168/2019
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «Об обращении с отходами»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

 

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

 

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «Об обращении с отходами».

 

Заслушав судью-докладчика Тиковенко А.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «Об обращении с отходами» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

 

Закон Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «Об обращении с отходами» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 2 апреля 2019 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 19 апреля 2019 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

 

Законом в Закон Республики Беларусь «Об обращении с отходами» вносятся изменения и дополнения, обусловленные необходимостью совершенствования правовых основ обращения с отходами, а также согласования норм Закона Республики Беларусь «Об обращении с отходами» с нормами иных законодательных актов Республики Беларусь и международно-правовых актов, составляющих право Евразийского экономического союза.

 

1. Конституционный Суд, основываясь на положениях Конституции и международно-правовых актов, руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», осуществляет проверку конституционности Закона, учитывая необходимость обеспечения верховенства и непосредственного действия Конституции. При этом Конституционный Суд оценивает соответствие  Закона конституционным требованиям с учетом:

 

признания человека, его прав, свобод и гарантий их реализации высшей ценностью и целью общества и государства, обеспечения прав и свобод граждан Республики Беларусь – высшей целью государства (часть первая статьи 2, часть первая статьи 21 Конституции);

 

статьи 46 Конституции, устанавливающей право каждого на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; возлагающей на государство осуществление контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды;

 

гарантирования гражданам Республики Беларусь права на охрану здоровья, которое обеспечивается в том числе мерами по оздоровлению окружающей среды (части первая и третья статьи 45 Конституции);

 

положений Конституции, предусматривающих, что осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц (часть шестая статьи 44); охрана природной среды – долг каждого (статья 55); государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности, осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (части вторая и пятая статьи 13);

 

обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией; обязанности государственных органов, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (части первая и вторая статьи 59 Конституции).

 

2. Нормами статьи 1 Закона определяются особенности отчуждения отходов другому юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю (пункт 4), разработки и утверждения государственных программ в области обращения с отходами (абзац третий пункта 8, пункт 16, абзац второй пункта 32); конкретизируются полномочия Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерства здравоохранения, Министерства по чрезвычайным ситуациям, Министерства антимонопольного регулирования и торговли, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов в области обращения с отходами (пункты 7–9, 11–14), Министерства жилищно-коммунального хозяйства в области обращения с коммунальными отходами (пункт 10), обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц в области обращения с отходами (пункт 19); уточняются требования к обращению с  отходами (пункты 20–24), меры по оказанию экономического стимулирования в области обращения с отходами (пункт 15).

 

Согласно излагаемому в новой редакции пункту 3 статьи 3 Закона «Об обращении с отходами» разрешается отчуждение всех видов отходов другому юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, осуществляющим обращение с отходами только в целях последующих их подготовки, захоронения, обезвреживания и (или) использования (абзац четвертый пункта 4 статьи 1 Закона). В соответствии с пунктом 2 излагаемой в новой редакции статьи 17 Закона «Об обращении с отходами» юридические лица, осуществляющие обращение с отходами, за исключением микроорганизаций, обязаны: назначать должностных (уполномоченных) лиц, ответственных за обращение с отходами; разрабатывать и утверждать инструкции по обращению с отходами производства, а также обеспечивать их соблюдение; вести учет отходов и проводить их инвентаризацию в порядке, установленном указанным Законом и иными актами законодательства об обращении с отходами (пункт 19 статьи 1 Закона).

 

В целях экономического стимулирования в области обращения с отходами юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих обращение с отходами, предусматривается оказание им государственной финансовой поддержки в видах и (или) порядке, установленных законодательными актами (абзац пятый пункта 15 статьи 1 Закона).

 

Приведенные нормы Закона направлены на стимулирование максимального использования отходов, вовлечение их в гражданский оборот в качестве вторичного сырья, обеспечение экологической безопасности как составляющей  национальной безопасности Республики Беларусь.

 

При оценке конституционности указанных норм Закона Конституционный Суд обращает внимание на следующее. Совершенствование порядка обращения с отходами, включая освобождение индивидуальных предпринимателей и микроорганизаций от обязанности назначать должностных (уполномоченных) лиц, ответственных за обращение с отходами, разрабатывать и утверждать инструкции по обращению с отходами производства, вести учет отходов и проводить их инвентаризацию в установленном порядке и одновременно возложение на них других обязанностей в области обращения с отходами (пункт 19 статьи 1 Закона), призвано обеспечивать экологическую безопасность и здоровье человека, экономическую эффективность обращения с отходами. В частности, круг их обязанностей, предусмотренных пунктом 1 статьи 17 Закона «Об обращении с отходами», дополняется положением о необходимости выполнения требований, норм и правил, установленных в том числе обязательными для соблюдения техническими нормативными правовыми актами (подпункт 1.7), что отвечает одному из основных принципов в области обращения с отходами – принципу использования новейших научно-технических достижений при обращении с отходами.

 

Конституционный Суд считает, что при установлении данных норм законодатель действовал в рамках своих дискреционных полномочий, предусмотрев надлежащие требования и условия обращения с отходами, имеющие целью гарантирование конституционных прав, обеспечение баланса интересов субъектов хозяйственной деятельности и интересов человека и общества при реализации государственной экологической политики.

 

3. Нормами статьи 1 Закона уточняется компетенция государственных органов, в частности путем расширения их полномочий. Так, в целях регулирования отношений в области обращения с отходами статьей 1 Закона Министерство здравоохранения наделяется полномочием устанавливать по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды порядок обезвреживания отходов, образовавшихся в результате уничтожения лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники (пункты 11 и 31), Министерство жилищно-коммунального хозяйства – полномочием утверждать совместно с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды технический кодекс установившейся практики обращения с коммунальными отходами (пункт 10), Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды – полномочием утверждать общегосударственный классификатор Республики Беларусь «Классификатор отходов, образующихся в Республике Беларусь» (пункт 9). В излагаемой в новой редакции статье 111 Закона «Об обращении с отходами» определяется компетенция Министерства антимонопольного регулирования и торговли, в рамках которой оно вправе выдавать по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерством промышленности (в части лома и отходов черных и цветных металлов) лицензии на экспорт и (или) импорт товаров и дубликаты этих лицензий, а также приостанавливать, возобновлять или прекращать их действие (пункт 13 статьи 1 Закона).

 

Вносимые законодателем изменения в части компетенции государственных органов Конституционный Суд оценивает как основанные на части второй статьи 7 Конституции, согласно которой государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства, и согласующиеся с абзацем десятым статьи 107, определяющим полномочия Совета Министров. Данные изменения направлены на совершенствование механизма реализации закрепленной в части второй статьи 46 Конституции обязанности государства осуществлять контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды.

 

4. Законом (пункт 5 статьи 1) один из основных принципов, закрепленных в статье 4 Закона «Об обращении с отходами», излагается в новой редакции как принцип применения наилучших доступных технических методов при обращении с отходами. Данный принцип предполагает использование новейших научно-технических достижений, посредством которых обеспечиваются предотвращение и сокращение образования отходов и их воздействия на окружающую среду. Эффективность реализации указанного принципа, как вытекает из содержания положений статьи 1 Закона, непосредственно связана с обязательным соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами технических нормативных правовых актов в процессе использования отходов (пункт 30), при обращении с отходами производства (пункт 20), обращении с отходами при осуществлении строительной деятельности (пункт 24), обращении с отходами при разработке градостроительных проектов общего и детального планирования (пункт 25), обезвреживании отходов (пункт 31), размещении, проектировании и строительстве объектов хранения, захоронения и обезвреживания отходов (пункт 32), эксплуатации объектов хранения, захоронения и обезвреживания отходов (пункт 33).

 

По мнению Конституционного Суда, институциональное комплексное обеспечение системного соблюдения принципа применения наилучших доступных технических методов при обращении с отходами направлено на гарантирование каждому права на благоприятную окружающую среду (статья 46 Конституции).

 

Конституционный Суд обращает внимание законодателя на необходимость дальнейшего развития и обеспечения данного принципа в нормах природоохранного законодательства в целях практического использования наилучших доступных технологий как наиболее эффективных методов предотвращения и сокращения образования отходов и их воздействия на окружающую среду в целом с учетом экономических и технических возможностей на территории Республики Беларусь, а также создания условий для реализации положения о «нулевом» захоронении отходов.

 

5. Частью первой статьи 34 Конституции гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды. В Законе «Об обращении с отходами» обеспечение юридическим и физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, доступа к информации в области обращения с отходами закреплено в качестве одного из основных принципов в области обращения с отходами (статья 4), который реализуется в соответствующей обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Согласно новой редакции подпункта 1.4 пункта 1 статьи 17 указанного Закона юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны предоставлять в порядке, установленном законодательством, достоверную информацию об обращении с отходами по требованию специально уполномоченных республиканских органов государственного управления в области обращения с отходами или их территориальных органов, местных исполнительных и распорядительных органов, а также по запросу граждан, юридических лиц.

 

Новой редакцией статьи 17 Закона «Об обращении с отходами» предусматривается, что физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, обязаны обеспечивать сбор отходов и их разделение по видам, если для этого юридическими лицами, обслуживающими жилые дома, созданы в соответствии с этим Законом и иными актами законодательства об обращении с отходами, в том числе обязательными для соблюдения техническими нормативными правовыми актами, необходимые условия (пункт 3); юридические лица, обслуживающие жилые дома, обязаны создавать условия производителям отходов потребления для выполнения ими требований, установленных данным Законом и иными актами законодательства об обращении с отходами, в том числе обязательными для соблюдения техническими нормативными правовыми актами (пункт 6).

 

Конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду (часть первая статьи 46 Конституции) предполагает соответствующую обязанность по ее охране, вытекающую из статьи 55 Конституции, которая рассматривает в качестве конституционного долга каждого охрану природной среды.

 

По мнению Конституционного Суда, органам местного управления и самоуправления следует не только надлежащим образом информировать население о необходимости разумного обращения с отходами потребления, о значимости их сбора и разделения по видам, но и привлекать общественность к участию в мероприятиях по обеспечению соблюдения требований в области обращения с коммунальными отходами на основе развития территориального общественного самоуправления.

 

6. В целях предотвращения образования несанкционированных мест размещения отходов в статьи 8, 19, 21 и 25 Закона «Об обращении с отходами» вносятся изменения, направленные на совершенствование порядка обращения с коммунальными отходами, образующимися в потребительских кооперативах и садоводческих товариществах, устанавливающие, что отходы подлежат сбору и удалению в соответствии со схемами обращения с коммунальными отходами, разрабатываемыми и утверждаемыми местными исполнительными и распорядительными органами по согласованию с территориальными органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, уполномоченными государственными органами и учреждениями, осуществляющими государственный санитарный надзор (абзац девятый пункта 9, абзацы второй и третий пункта 21, пункт 23, абзац десятый пункта 27 статьи 1 Закона).

 

Такое правовое регулирование порядка обращения с коммунальными отходами ориентировано на восстановление окружающей среды, гарантирование предусмотренных частью первой статьи 45 и статьей 46 Конституции прав человека, сохранение эстетической привлекательности природных ландшафтов, их эстетической и социально-экономической ценности, а также формирование экологической культуры населения.

 

7. Конституцией установлено, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства; не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции (части первая и третья статьи 8).

 

Пунктом 2 излагаемой в новой редакции статьи 27 Закона «Об обращении с отходами» предусматривается, что ввоз и (или) вывоз физическими лицами опасных отходов в качестве товаров для личного пользования запрещаются (пункт 29 статьи 1 Закона). Данная норма отвечает требованию о запрете осуществлять ввоз на таможенную территорию Евразийского экономического союза и (или) вывоз с таможенной территории Евразийского экономического союза физическими лицами опасных отходов в качестве товаров для личного пользования, закрепленному в подпункте «а» пункта 3 Положения о ввозе на таможенную территорию Евразийского экономического союза и вывозе с таможенной территории Евразийского экономического союза опасных отходов (приложение 7 к Решению Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 апреля 2015 г. № 30 «О мерах нетарифного регулирования»).

 

Конституционный Суд считает, что приведенное выше положение и другие нормы Закона (пункты 8 и 9 статьи 1) согласуются с положениями статьи 8 Конституции и направлены на соблюдение международных экологических стандартов в области контроля трансграничного перемещения опасных отходов и экологически безопасного управления ими в рамках Евразийского экономического союза, норм наднационального права, дальнейшую гармонизацию с ним национального экологического права, обеспечивая тем самым реализацию конституционных прав граждан (часть первая статьи 45 и часть первая статьи 46 Конституции) и развитие процесса евразийской интеграции.

 

Анализ содержания положений Закона, предусматривающих редакционное уточнение понятий «вид отходов», «вторичные материальные ресурсы», «инвентаризация отходов», «коммунальные отходы», «обезвреживание отходов», «обращение с отходами», «объекты обезвреживания отходов», «объекты по использованию отходов», «удаление отходов», «хранение отходов», «подготовка отходов» (пункт 2 статьи 1 Закона), свидетельствует об их направленности на обеспечение ясности и непротиворечивости норм, дальнейшее совершенствование законодательства об обращении с отходами, что отвечает принципу верховенства права (часть первая статьи 7 Конституции) и основанному на нем принципу правовой определенности, предполагающему взаимосвязь нормативных правовых актов, их согласованность между собой, ясность и точность правовых норм, исключающие их различное понимание и обеспечивающие тем самым формирование единообразной  правоприменительной практики.

 

Таким образом, изменение Закона «Об обращении с отходами» направлено на совершенствование законодательного регулирования, связанного с развитием предпринимательской деятельности, обеспечением уменьшения объемов образования отходов, созданием условий для их максимального использования и исключения вредного воздействия на окружающую среду.

 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в рамках компетенции, предусмотренной  статьями 97–100 Конституции.

 

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

 

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

 

РЕШИЛ:

 

1. Признать Закон Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «Об обращении с отходами» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

 

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

 

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

 

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                                П.П.Миклашевич

Версия для печати