Решение Конституционного Суда Республики Беларусь
27 декабря 2018 г. № Р-1164/2018
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам питьевого водоснабжения»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой  Л.Г., Подгруши  В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Тиковенко  А.Г., Чигринова  С.П.

 

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

 

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам питьевого водоснабжения».

 

Заслушав судью-докладчика Тиковенко А.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам питьевого водоснабжения» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

 

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам питьевого водоснабжения» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 18 декабря 2018 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 19 декабря 2018 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

 

Принятие Закона обусловлено необходимостью дальнейшего совершенствования правового регулирования отношений в области питьевого водоснабжения юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, с учетом правоприменительной практики, а также приведения  норм некоторых законов в соответствие с нормами иных законодательных актов Республики Беларусь.

 

Конституционный Суд Республики Беларусь, основываясь на статьях Конституции и нормах международного права и руководствуясь  частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», осуществляет проверку конституционности Закона, учитывая необходимость обеспечения верховенства и непосредственного действия конституционных положений. При этом Конституционный Суд оценивает соответствие Закона конституционным требованиям исходя из:

 

конституционного признания человека, его прав, свобод и гарантий их реализации высшей ценностью и целью общества и государства и того, что обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства (часть первая статьи 2, часть первая статьи 21 Конституции);

 

статьи 46 Конституции, устанавливающей право каждого на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; возлагающей на государство осуществление контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды;

 

гарантирования гражданам Республики Беларусь права на охрану здоровья, которое обеспечивается в том числе мерами по оздоровлению окружающей среды (части первая и третья статьи 45 Конституции).

 

1. Приведенные конституционные положения развиваются Законом (статья 2) в нормах излагаемого в новой редакции Закона Республики Беларусь «О питьевом водоснабжении», в которых устанавливаются основные принципы, объекты и субъекты отношений в области питьевого водоснабжения (статьи 3–5), нормирование в указанной области (статья 35); конкретизируются полномочия Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Министерства здравоохранения Республики Беларусь, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов в данной области (статьи 8–13). В целях надлежащего обеспечения физических и юридических лиц питьевой водой в данном Законе закрепляются права и обязанности потребителей, абонентов, иных юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в области питьевого водоснабжения, а также права и обязанности организаций водопроводно-канализационного хозяйства и иных организаций, осуществляющих эксплуатацию жилищного фонда и (или) предоставляющих жилищно-коммунальные услуги (статьи 18–20); определяются режимы хозяйственной и иной деятельности в санитарно-защитных полосах водоводов (статья 29), в зонах санитарной охраны водопроводных сооружений (статья 28), поверхностных и подземных источников питьевого водоснабжения централизованных систем питьевого водоснабжения (статьи 25 и 26); предусматриваются охрана водопроводных сооружений, водоводов (статья 27), гарантии обеспечения питьевой водой в случаях нарушения функционирования, повреждения систем питьевого водоснабжения, а также в случае чрезвычайных ситуаций (статья 22).

 

В частности, частью третьей статьи 22 Закона «О питьевом водоснабжении» устанавливается, что в случаях прекращения или ограничения подачи питьевой воды местные исполнительные и распорядительные органы обязаны принять меры по обеспечению питьевой водой юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, используя резервные источники питьевого водоснабжения и системы питьевого водоснабжения; доставку питьевой воды, расфасованной в емкости, или питьевой воды в цистернах или других емкостях; установку индивидуальных или групповых средств подготовки питьевой воды.

 

Ряд положений Закона «О питьевом водоснабжении» направлен на реализацию принципа рационального использования питьевой воды – одного из основных принципов питьевого водоснабжения, закрепленных в статье 5 данного Закона, путем установления лимитов и норм водопотребления, осуществления учета количества потребляемой питьевой воды, а также возложения на потребителей и абонентов обязанности рационально использовать питьевую воду, обеспечивать учет количества питьевой воды, потребляемой из централизованных систем питьевого водоснабжения, с помощью приборов учета расхода воды, в том числе приборов с дистанционным съемом и передачей данных, соответствующих требованиям законодательства об обеспечении единства измерений; поддерживать принадлежащие им водопроводные сети и запорно-регулирующие устройства в технически исправном состоянии, не допускающем утечки питьевой воды; информировать организации водопроводно-канализационного хозяйства о загрязнении, засорении источников питьевого водоснабжения, повреждении централизованной системы питьевого водоснабжения; сообщать организациям водопроводно-канализационного хозяйства о фактах использования устройств и приспособлений, искажающих показания приборов учета расхода воды (статьи 18, 34 и 35).

 

Согласно Закону Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» воды являются одним из компонентов природной среды, в совокупности обеспечивающих благоприятные условия для существования жизни на Земле (абзац четырнадцатый статьи 1), а также одним из объектов отношений в области охраны окружающей среды (статья 5).

 

На основании изложенного Конституционный Суд отмечает, что воды, составляющие исключительную собственность государства (часть шестая статьи 13 Конституции), являясь общественным достоянием, предназначены для удовлетворения общественных потребностей, служения интересам всего общества не только в настоящем, но и в будущем. Количество, качество и доступность водных ресурсов определяют устойчивое развитие любого государства, от них зависят уровень жизни и здоровье населения.

 

По мнению Конституционного Суда, нормы Закона «О питьевом водоснабжении» направлены на укрепление гарантий обеспечения потребителей и абонентов питьевой водой, отвечающей нормативам безопасности, в объемах, необходимых для их жизнедеятельности, на реализацию конституционных прав граждан (часть первая статьи 45, часть первая статьи 46 Конституции), на сохранение свойств и качества воды, а также на предотвращение истощения водных ресурсов, являющегося одной из основных угроз национальной безопасности.

 

2. В соответствии с Конституцией гражданам Республики Беларусь гарантируется  право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды (часть первая статьи 34).

 

Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства; не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции (части первая и третья статьи 8 Конституции); государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (часть третья статьи 21 Конституции).

 

2.1. В Законе «О питьевом водоснабжении» устанавливается, что организации водопроводно-канализационного хозяйства обязаны незамедлительно информировать местные исполнительные и распорядительные органы, органы и учреждения, осуществляющие государственный санитарный надзор, о возникновении повреждений систем питьевого водоснабжения, чрезвычайных ситуаций, влияющих на состояние систем питьевого водоснабжения, а также об отклонении от нормативов безопасности питьевой воды (абзац двенадцатый части второй статьи 19).

 

Частью второй статьи 23 Закона «О питьевом водоснабжении» также предусматривается, что информация о соответствии питьевой воды, подаваемой юридическим и физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, нормативам безопасности питьевой воды, прекращении или ограничении подачи питьевой воды, не соответствующей нормативам безопасности питьевой воды, а также о рекомендуемых действиях юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в такой ситуации, способах экономии питьевой воды, порядке оплаты предоставленной услуги водоснабжения, об изменениях в организации учета расхода воды, о перспективном строительстве централизованных систем питьевого водоснабжения доводится местными исполнительными и распорядительными органами, организациями водопроводно-канализационного хозяйства до всеобщего сведения путем ее размещения в средствах массовой информации, на своих официальных сайтах в глобальной компьютерной сети Интернет или иными общедоступными способами. Согласно части третьей данной статьи в случае, если питьевая вода не соответствует нормативам безопасности питьевой воды, местные исполнительные и распорядительные органы, организации водопроводно-канализационного хозяйства обязаны незамедлительно информировать об этом юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, с указанием сроков устранения выявленного несоответствия, а также о принятых решениях о прекращении или ограничении подачи питьевой воды, о рекомендуемых действиях в такой ситуации, мерах предосторожности, способах дополнительной подготовки питьевой воды либо месте и времени отпуска питьевой воды.

 

Приведенные положения Закона «О питьевом водоснабжении» согласуются с частью первой статьи 34 Конституции и отвечают требованиям Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, принятой в г. Орхусе (Дания) 25 июня 1998 года.

 

2.2. Здоровье граждан является одним из основных национальных интересов в экономической и демографической сферах Республики Беларусь. Право граждан на охрану здоровья гарантируется на конституционном уровне. В связи с этим в целях реализации конституционной гарантии в Законе «О питьевом водоснабжении» закрепляется ряд находящихся в системной связи норм, направленных на обеспечение безопасности питьевой воды (статья 17, абзац одиннадцатый части второй статьи 19, абзац второй части второй статьи 20, статьи 21, 22, абзац второй части первой статьи 35). В частности, в случае чрезвычайных ситуаций, повлекших загрязнение, засорение источников питьевого водоснабжения, а также в случаях нарушения функционирования, повреждения систем питьевого водоснабжения, повлекших несоответствие питьевой воды нормативам безопасности питьевой воды, подача питьевой воды юридическим и физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, должна быть прекращена или ограничена (часть первая статьи 22 указанного Закона).

 

По мнению Конституционного Суда, законодательные положения, детальным образом регулирующие отношения, связанные с обеспечением безопасности питьевой воды, направлены на охрану здоровья населения.

 

2.3. Абзацем четвертым части первой  статьи 19 Закона «О питьевом водоснабжении» устанавливается, что организации водопроводно-канализационного хозяйства имеют право приостанавливать или ограничивать оказание потребителям, абонентам услуги водоснабжения в случаях, предусмотренных Правилами пользования централизованными системами водоснабжения, водоотведения (канализации) в населенных пунктах и (или) договором на оказание услуги водоснабжения.

 

В силу абзаца второго части второй статьи 4, части первой статьи 17 Закона Республики Беларусь «О защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг» исполнитель как сторона договора на оказание жилищно-коммунальных услуг вправе приостанавливать оказание коммунальных услуг, включающих горячее и холодное водоснабжение, потребителю, имеющему без уважительных причин задолженность по их оплате и не погасившему ее в установленные сроки, в порядке, установленном  Советом Министров.

 

Согласно Конституции Республика Беларусь как социальное правовое государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности (часть первая статьи 1 и часть вторая статьи 2). В соответствии с частью первой статьи 23 Конституции ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц.

 

В международно-правовых актах услуга водоснабжения связывается с правом человека на воду. В частности, доступ к безопасной питьевой воде и санитарным услугам закреплен в качестве фундаментального права в Резолюции 64/292 Генеральной Ассамблеи ООН «Право человека на воду и санитарию» от 28 июля 2010 года, согласно которой право на безопасную и чистую питьевую воду и санитарию имеет существенно важное значение для полноценной жизни и полного осуществления всех прав человека (пункт 1). В Замечании общего порядка № 15 (2002) «Право на воду (статьи 11 и 12 Пакта)» Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам вода рассматривается в качестве не только экономического, но и социального и культурного блага (пункт 11); указывается, что право на воду предполагает также право на недопустимость произвольного отсоединения объектов водоснабжения (пункт 10); предусматривается, что в случае вмешательства государства-участника или какой-либо третьей стороны в право индивида на воду, когда в основе таких действий лежит неспособность какого-либо лица оплатить услуги за водоснабжение, должны приниматься во внимание имеющиеся у этого лица возможности для такой оплаты, ни в коем случае никакое лицо не может быть лишено права на минимально допустимый уровень водоснабжения (пункт 56).

 

В Докладе Специального докладчика ООН по вопросу о праве человека на безопасную питьевую воду и санитарные услуги (2015 года) отмечено, что права человека требуют гарантированной доступности услуг для всех, вне зависимости от платежеспособности, и для достижения этой цели должны быть разработаны или переработаны экономические инструменты; отключение услуг вследствие неплатежеспособности является регрессивной мерой и представляет собой нарушение прав человека на воду и санитарные услуги (пункт 33).

 

Таким образом, право на питьевую воду как необходимое условие жизни, осуществления всех других общечеловеческих прав имеет международно-правовой, публичный характер.

 

В соответствии с абзацем четвертым части первой статьи 19 Закона «О питьевом водоснабжении» устанавливается, что организации водопроводно-канализационного хозяйства имеют право приостанавливать или ограничивать оказание потребителям, абонентам услуги водоснабжения в случаях, предусмотренных Правилами пользования централизованными системами водоснабжения, водоотведения (канализации) в населенных пунктах и (или) договором на оказание услуги водоснабжения.

 

Данное положение взаимосвязано с другими нормами указанного Закона. Так, статьей 15 устанавливается, что сооружения и устройства централизованных систем питьевого водоснабжения, возведенные негосударственными юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями за счет собственных средств, могут находиться в частной собственности; водозаборные сооружения и водопроводные сети, возведенные физическими лицами за счет собственных средств, могут находиться в частной собственности (части вторая и третья). Статьей 33 этого же Закона предусматривается, что водоснабжение из централизованных систем питьевого водоснабжения осуществляется на платной основе, за исключением случаев, установленных законодательными актами и постановлениями Совета Министров; плата за услугу водоснабжения взимается в порядке, установленном Советом Министров, на основании тарифов, установленных в соответствии с законодательством о ценообразовании, и договора на оказание услуги водоснабжения; законодательными актами отдельным категориям потребителей могут быть предоставлены льготы по плате за услугу водоснабжения (части первая, третья и четвертая).

 

По мнению Конституционного Суда, вода, поступая в систему питьевого водоснабжения, становится объектом гражданского оборота, что обусловливает частноправовой характер права на питьевую воду, реализация которого осуществляется на основе норм гражданского права и договора на оказание услуги водоснабжения. Исходя из того, что предоставляемая организациями водопроводно-канализационного хозяйства услуга водоснабжения должна иметь возмездный характер, при реализации положений Закона «О питьевом водоснабжении» важно, руководствуясь принципом разумности, обеспечить надлежащие гарантии права каждого на минимально допустимый уровень водоснабжения с учетом  природы социального государства, каким провозглашена Республика Беларусь, и международно-правовых стандартов на доступ к питьевой воде и санитарным услугам.

 

3. В ряде норм Закона «О питьевом водоснабжении» (часть первая статьи 2, абзац шестой части второй статьи 19 и абзац пятый статьи 21) устанавливается, что отношения в области питьевого водоснабжения регулируются в том числе международно-правовыми актами, составляющими право Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС), содержащими обязательные для соблюдения требования, которым должны соответствовать технологическое и иное оборудование, продукция, предназначенные для подготовки питьевой воды.

 

Республика Беларусь как член ЕАЭС, участник евразийской интеграции, исходя из положений статей 51–53 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, в частности положения, устанавливающего, что технические регламенты ЕАЭС имеют прямое действие на территории ЕАЭС (пункт 2 статьи 52), обязана использовать технологическое и иное оборудование, продукцию, предназначенные для подготовки питьевой воды, соответствующие обязательным для соблюдения требованиям технических нормативных правовых актов и требованиям, содержащимся в международно-правовых актах, составляющих право ЕАЭС (абзац шестой части второй статьи 19, абзац пятый статьи 21 Закона «О питьевом водоснабжении»).

 

Оценивая указанные выше положения Закона, Конституционный Суд отмечает, что они основываются на норме Конституции, согласно которой Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них (часть вторая статьи 8), и направлены на соблюдение норм международного и наднационального права, дальнейшее развитие процессов унификации, гармонизации с ними национального экологического права, обеспечивая таким образом реализацию  конституционных прав граждан (часть первая статьи 34, часть первая статьи 45 и часть первая статьи 46 Конституции), выполнение международных и наднациональных обязательств, развитие процесса евразийской интеграции.

 

4. Согласно Конституции в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права (часть первая статьи 7), из которого вытекает принцип правовой определенности, предполагающий взаимосвязь нормативных правовых актов, их согласованность между собой, ясность и точность правовых норм, исключающие их различное понимание и обеспечивающие тем самым формирование единообразной правоприменительной практики. На соблюдение данного принципа направлены нормы Закона, в соответствии с которыми в статье 1 Закона «О питьевом водоснабжении» приводятся определения терминов «абонент», «потребитель», «питьевое водоснабжение», «лимит водопотребления», «подготовка питьевой воды», «норма водопотребления», «нормативы безопасности питьевой воды», «уличные сети питьевого водоснабжения», «поверхностный источник питьевого водоснабжения», «подземный источник питьевого водоснабжения», а также вносятся изменения и дополнение в Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» и Водный кодекс Республики Беларусь.

 

Таким образом, внесение изменений и дополнений в Закон «О питьевом водоснабжении» путем изложения его в новой редакции, а также корректировка норм других законов направлено на совершенствование правовых основ обеспечения населения качественной и безопасной питьевой водой в целях удовлетворения жизненных потребностей, укрепление экономической основы для дальнейшего устойчивого развития водопроводных сооружений, регулирование взаимоотношений организаций водопроводно-канализационного хозяйства, эксплуатирующих системы питьевого водоснабжения, и потребителей, абонентов, пользующихся услугой водоснабжения.

 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в пределах компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.

 

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

 

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

 

РЕШИЛ:

 

1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам питьевого водоснабжения» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

 

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

 

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

 

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                                П.П.Миклашевич

Версия для печати