Решение Конституционного Суда Республики Беларусь
10 июля 2018 г. № Р-1138/2018
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам государственно-частного партнерства»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича  П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

 

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

 

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам государственно-частного партнерства».

 

Заслушав судью-докладчика Козыреву Л.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам государственно-частного партнерства» (далее – Закон) и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 14 июня 2018 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 28 июня 2018 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

 

Законом в ряд законов вносятся дополнения и изменения, предусматривающие предоставление во владение и пользование объектов транспортной деятельности, инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, объектов в области газоснабжения и магистральных трубопроводов, государственных мелиоративных систем и других объектов в целях создания правовой возможности для исполнения обязательств по соглашению о государственно-частном партнерстве. Кроме того, Законом вносятся дополнения и изменения в Закон Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» (далее – Закон о партнерстве).

 

Конституционный Суд в рамках своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проверяет соответствие Закона Конституции исходя из:

 

положений статьи 1 Конституции, предусматривающих, что Республика Беларусь является правовым государством; обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику; защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок;

 

конституционного принципа верховенства права, в силу которого государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7 Конституции);

 

установленных в Конституции норм о предоставлении государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантировании равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности, равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; регулировании государством экономической деятельности в интересах человека и общества (части вторая, четвертая и пятая статьи 13);

 

гарантирования государством каждому права собственности и содействия ее приобретению; права владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами; защиты государством собственности, приобретенной законным способом, включая гарантированную судебную защиту (части первая – третья статьи 44, часть первая статьи 60 Конституции). 

 

Основываясь на приведенных конституционных положениях в их взаимосвязи, Конституционный Суд обращает внимание на следующие положения Закона, направленные на  развитие норм законодательства о государственно-частном партнерстве.

 

1. Законом вносятся дополнения и изменения в Кодекс внутреннего водного транспорта Республики Беларусь, законы Республики Беларусь «Об основах транспортной деятельности», «О железнодорожном транспорте», «О магистральном трубопроводном транспорте», «О газоснабжении», «Об электросвязи», «О мелиорации земель» (статьи 1–7).

 

Корректировка указанных законодательных актов предусматривает, что объекты инфраструктуры,  находящиеся в собственности государства, для исполнения обязательств, предусмотренных соглашением о государственно-частном партнерстве, могут передаваться частному партнеру во владение, пользование, в том числе в безвозмездное  пользование. При этом термин «частный партнер», как указано в законах, используется в значении, определенном пунктом 1 статьи 1 Закона о партнерстве.

 

В законах «О газоснабжении» и «Об электросвязи» устанавливается, что система газоснабжения или объекты системы газоснабжения, сети и средства электросвязи могут находиться в государственной или частной собственности; объекты системы газоснабжения и электросвязи, которые могут находиться только в собственности государства, определяются законом (статьи 5 и 6 Закона).

 

При оценке приведенных положений Закона Конституционный Суд исходит из того, что Конституцией закрепляются нормы о признании и равной защите государственной и частной форм собственности, о гарантировании государством всем равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом  экономической деятельности (части первая, вторая, четвертая статьи 13); о праве собственника владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами; об охране законом неприкосновенности собственности (часть вторая статьи 44). В данных конституционных положениях выражены общепризнанные принципы неприкосновенности собственности, свободы договора и равенства всех собственников как участников гражданского оборота, из которых проистекает свобода владения, пользования и распоряжения имуществом, включая возможность передавать другим лицам, оставаясь собственником, право владения и пользования имуществом.

 

По мнению Конституционного Суда, передача частным партнерам во владение и пользование объектов инфраструктуры, находящихся в собственности государства, в том числе с целью получения частных инвестиций, для решения на основе государственно-частного партнерства определенных публично значимых задач, включая создание объектов инфраструктуры, конституционно допустима. Такое правовое регулирование позволяет своевременно решать связанные с использованием материальных, финансовых, интеллектуальных, научно-технических и иных ресурсов публично значимые задачи по развитию объектов инфраструктуры.

 

Приведение Законом ряда законодательных актов в соответствие с Законом о партнерстве в части предоставления в рамках исполнения обязательств, предусмотренных соглашением о государственно-частном партнерстве, частным партнерам права владения, пользования, в том числе безвозмездного пользования, объектами инфраструктуры, находящимися в собственности государства (объектами транспортной деятельности, магистральными трубопроводами, системами газоснабжения, сетями и средствами электросвязи и др.), отвечает принципу верховенства права (часть первая статьи 7 Конституции) и основанному на нем принципу правовой определенности, предполагающему системность и комплексность правового регулирования, позволяет определить согласованные и взаимосвязанные правовые основания владения и пользования указанными лицами имуществом в рамках реализации проектов государственно-частного партнерства.

 

2. Законом (статья 8) вносятся изменения и дополнения в Закон о партнерстве, предусматривающие:

 

расширение перечня сфер, в которых может осуществляться государственно-частное партнерство, путем включения в него сферы информационных и телекоммуникационных технологий (пункт 2); 

 

уточнение перечня субъектов, признаваемых частными партнерами и участниками конкурса (абзацы пятый, восьмой пункта 1, абзац двадцать второй пункта 13);

 

изменение процедуры проведения конкурсов, закрепление двух видов конкурса двухэтапного и трехэтапного (абзац третий пункта 13);

 

уточнение и расширение полномочий государственного партнера (пункт 11);

 

определение порядка обжалования действий (бездействия) и (или) решений комиссии по проведению конкурса, государственного партнера, уполномоченного представителя государственного партнера (пункт 23);

 

расширение гарантий прав частного партнера в части финансирования по обязательствам государственного партнера, возможности самостоятельно определять поставщиков товаров, исполнителей работ, услуг в целях реализации проекта государственно-частного партнерства (абзацы седьмой и восьмой пункта 22) и др. 

 

2.1. Законом (пункт 1 статьи 8) уточняется содержащееся в пункте 1 статьи 1 Закона о партнерстве определение термина «частный партнер»: устанавливается, что частным партнером является коммерческая организация, созданная в соответствии с законодательством Республики Беларусь (за исключением государственных унитарных предприятий, государственных объединений, а также хозяйственных обществ, более 50 процентов акций (долей в уставном фонде) которых принадлежит Республике Беларусь либо ее административно-территориальной единице), либо индивидуальный предприниматель Республики Беларусь, с которыми заключено соглашение о государственно-частном партнерстве.

 

Конституционный Суд обращает внимание также на пункт 4 излагаемой в новой редакции статьи 22 Закона о партнерстве, положениями которого предусматривается, что в случае, если победителем конкурса признаны иностранное юридическое лицо либо иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом, подавшие индивидуальное заявление на участие в конкурсе, либо группа юридических лиц и (или) иностранных организаций, не являющихся юридическими лицами, подавших совместное заявление на участие в конкурсе, эти лица обязаны создать коммерческую организацию в соответствии с законодательством Республики Беларусь для целей заключения и исполнения в качестве частного партнера соглашения о государственно-частном партнерстве.

 

При оценке содержания указанных положений Закона в их взаимосвязи Конституционный Суд отмечает, что они направлены на реализацию закрепленных в Конституции норм о предоставлении государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, гарантировании равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности (часть вторая статьи 13); о том, что иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами (статья 11 Конституции). В силу положений статьи 13 Конституции во взаимосвязи с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, учитывая статью 11 Конституции, законодатель вправе определять особый порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности иностранными инвесторами. Нормы Закона о вступлении частного партнера в гражданско-правовые отношения в качестве коммерческой организации и индивидуального предпринимателя, осуществляющих соответствующую деятельность на свой риск (часть вторая пункта 1 статьи 1 Гражданского кодекса Республики Беларусь), развивают правовое регулирование осуществления инвестиционной деятельности в форме государственно-частного партнерства на территории Республики Беларусь.

 

2.2. В соответствии с Конституцией местное управление и самоуправление осуществляются гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах; компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законодательством (статьи 117 и 124).

 

Исходя из приведенных конституционных норм, компетенции местных исполнительных и распорядительных органов при реализации проекта государственно-частного партнерства, а также финансово-экономических интересов соответствующих административно-территориальных единиц пунктом 6 статьи 8 Закона абзац третий пункта 2 статьи 13 Закона о партнерстве излагается в новой редакции, предусматривающей, что местные исполнительные и распорядительные органы в сфере государственно-частного  партнерства в пределах своей компетенции осуществляют подготовку, рассмотрение и оценку предложений о реализации проектов государственно-частного партнерства, в том числе в части возможности выделения средств из местных бюджетов на финансирование расходов, связанных с реализацией таких проектов.

 

Конституционный Суд отмечает, что данные нормы Закона основываются на нормах Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13), об обязанности государства  принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59), и направлены на обеспечение механизма реализации закрепленных статьей 120 Конституции положений, согласно которым местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.

 

2.3. Пунктами 2, 3 излагаемой в новой редакции статьи 20 Закона о партнерстве определяются требования, предъявляемые к участникам конкурса, направленные прежде всего на подтверждение платежеспособности претендентов, их добросовестности при ведении своей финансово-хозяйственной деятельности, в том числе по ранее заключенным инвестиционным договорам с Республикой Беларусь либо концессионным договорам или соглашениям о государственно-частном партнерстве, заключенным с Республикой Беларусь или ее административно-территориальной единицей. Так, участниками конкурса не могут быть юридические лица, иностранные организации, не являющиеся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями Республики Беларусь, находящиеся в процессе ликвидации (прекращения деятельности), реорганизации (за исключением юридического лица, к которому присоединяется другое юридическое лицо), а также в случаях наложения ареста на их имущество и приостановления деятельности.

 

Данные нормы Закона о партнерстве, закрепляющие требования к участникам конкурса, применяются во взаимосвязи с иными положениями этого Закона, предусматривающими, в частности, представление копии свидетельства о государственной регистрации – для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Республики Беларусь; легализованной выписки из торгового регистра страны учреждения или иного эквивалентного доказательства юридического статуса организации в соответствии с законодательством страны ее учреждения (выписка должна быть датирована не позднее одного года до дня подачи заявления на участие в конкурсе с переводом на белорусский или русский язык (подлинность подписи переводчика должна быть засвидетельствована нотариально)) – для иностранных юридических лиц, иностранных организаций, не являющихся юридическими лицами.

 

Кроме того, согласно излагаемой в новой редакции статье 20 Закона о партнерстве для определения соответствия участника конкурса – группы юридических лиц и (или) иностранных организаций, не являющихся юридическими лицами, требованиям, установленным пунктом 2 этой статьи, Советом Министров Республики Беларусь определяются требования, которым такие лица должны соответствовать как группа, а также требования, которым должно соответствовать каждое из таких лиц; после предварительного отбора не допускается изменение состава группы юридических лиц и (или) иностранных организаций, не являющихся юридическими лицами, подавших совместное заявление на участие в конкурсе (абзацы десятый и одиннадцатый пункта 2).

 

При оценке приведенных положений Закона о партнерстве Конституционный Суд исходит из того, что Конституцией гарантируются всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть четвертая статьи 13); осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц (часть шестая статьи 44).

 

В решении Конституционного Суда от 24 декабря 2015 г. указано, что с учетом того, что конституционное право на занятие предпринимательской деятельностью реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и что при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц (статья 22, часть шестая статьи 44 Конституции), законодатель обязан обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников экономических отношений. В этих целях законодатель вправе использовать в регулировании соответствующих  отношений сочетание частноправовых и публично-правовых элементов, при котором достигается наиболее эффективное взаимодействие частных и публичных интересов в данной сфере. При осуществлении правового регулирования порядка и условий предпринимательской деятельности законодатель, действующий в рамках предоставленных ему пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции дискреционных полномочий, вправе устанавливать с учетом специфики тех или иных видов предпринимательской деятельности дополнительные требования к занимающимся ею лицам, причем за субъектами экономических отношений признается право на осознанный и добровольный выбор юридических средств и принятие объективных рисков, связанных с конкретной хозяйственной деятельностью.

 

Конституционный Суд отмечает, что устанавливаемое Законом правовое регулирование направлено в том числе на обеспечение интересов общества и государства в части привлечения платежеспособных и добросовестных частных партнеров, а также эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности.

 

2.4. Пунктом 14 статьи 8 Закона излагается в новой редакции статья 24 Закона о партнерстве, определяющая условия заключения соглашения о государственно-частном партнерстве.

 

Так, пунктами 1 и 2 статьи 24 Закона о партнерстве предусматривается, что соглашение о государственно-частном партнерстве заключается на срок реализации проекта государственно-частного партнерства в течение двенадцати месяцев со дня определения победителя конкурса. При этом соглашение о государственно-частном партнерстве не заключается, если: установлена недостоверность сведений, содержавшихся в заявлении на участие в конкурсе и (или) конкурсном предложении победителя конкурса; победитель конкурса отказался от заключения этого соглашения; установлено несоответствие состава учредителей (участников) коммерческой организации, созданной в соответствии с пунктом 4 статьи 22 данного Закона победителем конкурса – группой юридических лиц и (или) иностранных организаций, не являющихся юридическими лицами, составу участника конкурса, прошедшего предварительный отбор. В статье 24 Закона о партнерстве определяется также, что предметом соглашения о государственно-частном партнерстве являются создание и (или) модернизация объекта инфраструктуры (пункт 3); правом, применяемым к соглашению о государственно-частном партнерстве, является законодательство Республики Беларусь (пункт 4).

 

В соответствии с Законом (пункт 20 статьи 8) исключается статья 32 Закона о партнерстве, предусматривающая, что контроль за исполнением соглашения о государственно-частном партнерстве осуществляется в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

 

По мнению Конституционного Суда, данные положения Закона, устанавливаемые с целью обеспечения прав и законных интересов частных инвесторов, которые вправе оценить недостатки и преимущества условий заключения соглашения о государственно-частном партнерстве и по своему усмотрению принять решение о его заключении, основаны на конституционных нормах о свободном использовании способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и об осуществлении прав владения, пользования и распоряжения имуществом.

 

2.5. В соответствии с пунктами 1–3 статьи 36 Закона о партнерстве частному партнеру предоставляются гарантии прав, предусмотренные законодательством Республики Беларусь для инвесторов; вводится запрет на вмешательство в деятельность частного партнера, за исключением случаев, предусмотренных соглашением о государственно-частном партнерстве и (или) когда такое вмешательство осуществляется на основании законодательных актов Республики Беларусь в интересах национальной безопасности (в том числе охраны окружающей среды, историко-культурных ценностей), общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц; частному партнеру гарантируется защита имущественных и иных прав, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с законодательством Республики Беларусь и соглашением о государственно-частном партнерстве (пункт 22 статьи 8 Закона).

 

В пунктах 5 и 6 статьи 36 Закона о партнерстве закрепляются положения, согласно которым частному партнеру, надлежащим образом исполняющему свои обязательства по соглашению о государственно-частном партнерстве, гарантируется осуществление финансирования по обязательствам государственного партнера в течение срока реализации проекта государственно-частного партнерства в соответствии с этим соглашением, за исключением наступления случаев возникновения угрозы национальной безопасности Республики Беларусь или возникновения чрезвычайных ситуаций, обстоятельств непреодолимой силы, военных действий, блокады или иных не зависящих от государственного партнера обстоятельств, препятствующих исполнению обязательств по соглашению о государственно-частном партнерстве, на период, в течение которого действуют такие обстоятельства; частному партнеру гарантируется возможность самостоятельно определять поставщиков товаров, исполнителей работ, услуг в целях реализации проекта государственно-частного партнерства независимо от источников финансирования.

 

При анализе содержания указанных положений Закона о партнерстве Конституционный Суд отмечает, что они направлены на реализацию закрепленных в Конституции принципов равенства всех перед законом (статья 22), предоставления государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, гарантирования  равной защиты и равных условий для развития всех форм  собственности (часть вторая статьи 13). Конституционный Суд считает, что устанавливаемое правовое регулирование имеет целью обеспечение конституционных гарантий права собственности, в том числе защиты прав и законных интересов всех участников правоотношений в сфере государственно-частного партнерства на основе принципа юридического равенства и вытекающего из него принципа соразмерности используемых правовых средств.

 

2.6. Конституционные положения о равенстве всех перед законом (статья 22), о гарантировании каждому защиты его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки (часть первая статьи 60 Конституции) нашли развитие в статьях 381 и 39 Закона о партнерстве.

 

В статье 381, которой дополняется Закон о партнерстве, устанавливается порядок обжалования действий (бездействия) и (или) решений комиссий по проведению конкурса, государственного партнера, уполномоченного представителя государственного партнера. В частности, нормами данной статьи предусматривается право участников конкурса подать государственному партнеру жалобу на действия (бездействие) и (или) решения комиссии по проведению конкурса не позднее 20 рабочих дней со дня их совершения и (или) принятия; определяется, что срок рассмотрения государственным партнером таких жалоб не может превышать 10 рабочих дней, а также что принятое по результатам рассмотрения жалобы на действия (бездействие) и (или) решение комиссии по проведению конкурса решение государственного партнера может быть обжаловано в судебном порядке в течение 20 рабочих дней со дня направления государственным партнером этого решения участнику конкурса, подавшему жалобу.

 

Согласно новой редакции пункта 1 статьи 39 Закона о партнерстве споры между государственным и частным партнерами, возникающие при исполнении соглашения о государственно-частном партнерстве, разрешаются путем проведения переговоров, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь. В соответствии с пунктом 2 данной статьи споры между государственным и частным партнерами, не урегулированные путем проведения переговоров в течение шести месяцев со дня получения письменного предложения об их урегулировании, разрешаются в судебном порядке.

 

Проверяя конституционность приведенных норм Закона о партнерстве, Конституционный Суд отмечает, что из содержания нормы части первой статьи 60 Конституции во взаимосвязи с положением части первой статьи 2 Конституции, согласно которому обеспечение прав и свобод является высшей целью государства, следует, что каждый  субъект правоотношений в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов может использовать все средства правовой защиты, предусмотренные законодательством, в том числе обращение в суд. Проведение между государственным и частным партнерами переговоров в целях урегулирования спора (споров) предоставляет возможность реализовать, не нарушая конституционное право на судебную защиту, их право на урегулирование спора посредством переговоров. Данный способ урегулирования споров позволяет расширить возможности субъектов государственно-частного партнерства в выборе средств урегулирования конфликтов с целью обеспечения своих прав и законных интересов.

 

Таким образом, из выявленного конституционно-правового смысла Закона следует, что его нормы направлены на системное и комплексное правовое регулирование отношений в сфере государственно-частного партнерства в интересах человека и общества, дальнейшее развитие конституционных положений о предоставлении государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, гарантировании государством равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности, а также о гарантировании равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской деятельности, что способствует формированию и развитию в Республике Беларусь конституционной экономики как важнейшей составляющей социального правового государства.

 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в пределах полномочий, предоставленных пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

 

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

 

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

 

РЕШИЛ:

 

1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам государственно-частного партнерства» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

 

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

 

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

 

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                               П.П.Миклашевич

Версия для печати