Решение Конституционного Суда Республики Беларусь
10 июля 2018 г. № Р-1137/2018
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича  П.П., заместителя Председателя Карпович  Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

 

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

 

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека».

 

Заслушав судью-докладчика Карпович Н.А., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

 

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 7 июня 2018 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 28 июня 2018 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

 

Согласно Закону Закон Республики Беларусь «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека» излагается в новой редакции (далее – Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов).

 

Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования норм Закона «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека», их согласования с нормами иных законодательных актов Республики Беларусь и международно-правовых актов, составляющих право Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС).

 

1. Конституционный Суд в пределах своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проводит проверку Закона, исходя из:

 

положений Конституции, провозгласивших Республику Беларусь социальным правовым государством, в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 1, часть первая статьи 2);

 

установленного в Республике Беларусь принципа верховенства права, в силу которого государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7 Конституции);

 

предусмотренных в статье 8 Конституции положений о признании Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства; о возможности вхождения Республики Беларусь в соответствии с нормами международного права на добровольной основе в межгосударственные образования и выхода из них (части первая и вторая);

 

конституционного положения, предусматривающего, что государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13 Конституции);

 

норм Конституции, закрепляющих право каждого на достойный уровень жизни, включая достаточное питание и постоянное улучшение необходимых для этого условий, право на жизнь и гарантирующих гражданам Республики Беларусь право на охрану здоровья (часть вторая статьи 21, часть первая статьи 24, часть первая статьи 45);

 

закрепленного в Конституции положения о том, что государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59).

 

Руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд проверяет конституционность Закона на его соответствие Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами, а также по порядку его принятия.

 

2. Законом совершенствуются положения статьи 1 Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов, в которой приводятся основные термины и их определения, в том числе обеспечивается их согласование с техническим регламентом Таможенного союза 021/2011 «О безопасности пищевой продукции».

 

При этом уточняется термин «безопасность продовольственного сырья и пищевых продуктов», определяемый как состояние продовольственного сырья и пищевых продуктов, свидетельствующее об отсутствии недопустимого риска, связанного с вредным воздействием на человека и его будущие поколения, при их использовании в рекомендуемых условиях; закрепляются свойства и характеристики продовольственного сырья и пищевых продуктов, обусловливающие их качество (абзацы второй, пятый и шестой статьи 1). Корректируется ряд иных терминов, включая «биологически активные добавки к пище», «материалы и изделия, контактирующие с продовольственным сырьем и пищевыми продуктами», «пищевые продукты», «продовольственное сырье» и др. (абзацы третий, восьмой, четырнадцатый, шестнадцатый статьи 1 Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов).

 

Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов дополняется новыми терминами и их определениями, в том числе  «пищевая ценность продовольственного сырья и пищевых продуктов», «придуманное (оригинальное) название продовольственного сырья и пищевых продуктов», «прослеживаемость продовольственного сырья и пищевых продуктов», «специализированные пищевые продукты», «фальсифицированные продовольственное сырье и пищевые продукты» и др. (абзацы тринадцатый, пятнадцатый, восемнадцатый, двадцать первый, двадцать третий статьи 1).

 

Конституционный Суд отмечает, что совершенствование терминологии, используемой в Законе о качестве и безопасности пищевых продуктов, обусловлено необходимостью обеспечения ясности и непротиворечивости его норм, однозначного понимания и исключения различного их толкования в правоприменительной практике, что согласуется с принципом правовой определенности как важнейшим элементом конституционного принципа верховенства права (часть первая статьи 7 Конституции).

 

3. В части первой статьи 2 Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов определяется, что отношения в области обеспечения качества продовольственного сырья и пищевых продуктов и их безопасности для жизни и здоровья человека (далее – в области обеспечения качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов) регулируются названным Законом, иными актами законодательства, международными договорами Республики Беларусь, а также техническими регламентами Таможенного союза, ЕАЭС и иными международно-правовыми актами, составляющими право ЕАЭС.

 

В Законе о качестве и безопасности пищевых продуктов закрепляется, что если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые содержатся в данном Законе, то применяются правила международного договора (часть третья статьи 2).

 

В решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 21 июня 2016 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» обращено внимание, что в силу обязательств, принятых на себя Республикой Беларусь как государством – участником Таможенного союза, а с 29 мая 2014 г. – участником ЕАЭС, правовое регулирование соответствующих отношений осуществляется на территории Республики Беларусь не только национальным законодательством, но и правовыми актами, составляющими нормативную правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, и (или) актами, составляющими право ЕАЭС, включая технические регламенты Таможенного союза и ЕАЭС.

 

Подтверждая данную правовую позицию применительно к правовому регулированию отношений в области обеспечения качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов, Конституционный Суд констатирует, что в части первой статьи 2  Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов закрепляется норма о действии на территории Республики Беларусь, в частности, единых обязательных требований в области обеспечения качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов, которые предусмотрены в технических регламентах Таможенного союза и ЕАЭС в силу включения соответствующих видов продовольственного сырья, а также пищевой продукции в Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Союза (подпункт 2 пункта 1 статьи 51, пункт 1 статьи 52 Договора о ЕАЭС, Решение Комиссии Таможенного союза от 28 января 2011 года № 526 «О Едином перечне продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза» в редакции Решения Совета Евразийской экономической комиссии от 23 ноября 2012 г. № 102).

 

Договором о ЕАЭС также определяется, что технические регламенты принимаются в том числе в целях защиты жизни и (или) здоровья человека, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей; продукция, выпускаемая в обращение на территории Союза, должна быть безопасной (часть первая пункта 1 статьи 52, часть первая пункта 1 статьи 53).

 

С учетом изложенного Конституционный Суд отмечает, что приведенные нормы Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов отвечают положениям Конституции о том, что Республика Беларусь, обладая верховенством и полнотой власти на своей территории, признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства, в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них (часть вторая статьи 1, части первая и вторая статьи 8), а также, согласуясь с конституционной обязанностью государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59 Конституции), усиливают механизмы, гарантирующие конституционные права каждого на достойный уровень жизни, на жизнь, право граждан Республики Беларусь на охрану здоровья (часть вторая статьи 21, часть первая статьи 24, часть первая статьи 45 Конституции).

 

4. Законом о качестве и безопасности пищевых продуктов устанавливаются полномочия Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, других государственных органов и иных государственных организаций в области обеспечения качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов (статьи 5 и 6).

 

При этом указанным Законом к полномочиям Совета Министров отнесены определение порядка взаимодействия подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов, включая взаимное информирование о выявлении возможных рисков неблагоприятного влияния продовольственного сырья и пищевых продуктов на жизнь и здоровье человека, а также последствий этого влияния; определение порядка подтверждения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими производство и (или) оборот продовольственного сырья и пищевых продуктов, сведений о специальных свойствах (специальные питательные свойства, показания, противопоказания к применению отдельными возрастными группами населения, а также при отдельных видах заболеваний) продовольственного сырья и пищевых продуктов, в том числе биологически активных добавок к пище, заявленных свойствах специализированных пищевых продуктов, выносимых на маркировку; иные полномочия (статья 6).

 

По мнению Конституционного Суда, законодательным закреплением полномочий государственных органов и иных государственных организаций обеспечивается осуществление их деятельности в области обеспечения качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов на основании установленного для них правового регулирования, в том числе по предупреждению неблагоприятного влияния продовольственного сырья и пищевых продуктов на жизнь и здоровье человека и последствий этого влияния, что согласуется с положениями Конституции, предусматривающими обязанность государства, всех его органов и должностных лиц действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства, закрепляющими, что государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (часть вторая статьи 7, часть пятая статьи 13); определяющими, что Президент осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией и законами; Правительство осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента (пункт 30 статьи 84 и абзац десятый статьи 107).

 

5. Статьей 7 Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов предусматривается, что к правовым мерам обеспечения качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов относятся: техническое нормирование и стандартизация в отношении продовольственного сырья и пищевых продуктов; установление санитарно-эпидемиологических требований к продовольственному сырью и пищевым продуктам, их производству и (или) обороту; проведение государственной регистрации пищевых продуктов и изделий, контактирующих с продовольственным сырьем и пищевыми продуктами, определенных техническими регламентами Таможенного союза, ЕАЭС и иными международно-правовыми актами, составляющими право ЕАЭС, и др.

 

Данным Законом закрепляются также права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство и (или) оборот продовольственного сырья и пищевых продуктов, к которым отнесены внесение в государственные органы предложений о совершенствовании законодательства, в том числе право обжаловать решения по актам проверки государственных органов, осуществляющих контроль (надзор), требования (предписания) об устранении нарушений, действия (бездействие) их должностных лиц; другие права в соответствии с актами законодательства, техническими регламентами Таможенного союза, ЕАЭС и иными международно-правовыми актами, составляющими право ЕАЭС (статья 10).

 

В числе обязанностей названных субъектов законодателем предусмотрены проведение производственного контроля качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов, условий их производства, переработки (обработки), реализации, хранения, транспортирования с учетом определения критических контрольных точек; создание условий, обеспечивающих качество и безопасность продовольственного сырья и пищевых продуктов при их производстве и (или) обороте; представление достоверной информации о качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов, соответствующей требованиям к содержанию и способам представления такой информации, установленным данным Законом и иными актами законодательства, международными договорами Республики Беларусь, а также техническими регламентами Таможенного союза, ЕАЭС и иными международно-правовыми актами, составляющими право ЕАЭС, и др. (статья 11 Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов).

 

Конституция, закрепляя положения о предоставлении государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, предусматривает регулирование государством экономической деятельности в интересах человека и общества (части вторая и пятая статьи 13) и определяет, что осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц (часть шестая статьи 44). Исходя из приведенных конституционных положений, законодатель вправе устанавливать в интересах человека и общества конкретные требования к субъектам экономической деятельности, включая их соответствующие обязанности, которые должны отвечать критериям соразмерности и пропорциональности, обеспечивая баланс между законными интересами субъектов, имеющих право на осуществление экономической деятельности, и конституционными правами иных лиц, интересами общества в целом.

 

Принимая во внимание, что продовольственное сырье и пищевые продукты должны обладать совокупностью определенных свойств и характеристик в целях предотвращения нарушения конституционных прав граждан на достойный уровень жизни, на жизнь и охрану здоровья (часть вторая статьи 21, часть первая статьи 24, часть первая статьи 45 Конституции), Конституционный Суд считает, что установление  Законом мер обеспечения качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов и корреспондирующих этим мерам прав и обязанностей юридических лиц, индивидуальных предпринимателей направлено на достижение баланса публичных и частных интересов и отвечает нормам Конституции о регулировании государством экономической деятельности в интересах человека и общества, гарантировании прав и свобод граждан Беларуси, закрепленных в Конституции, законах и предусмотренных международными обязательствами государства (часть пятая статьи 13, часть третья статьи 21), создании государством внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления конституционно гарантированных прав граждан (часть первая статьи 59 Конституции).

 

6. Оценивая приведенные и иные положения Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов в их системной взаимосвязи, Конституционный Суд также обращает внимание на следующее.

 

В Послании Конституционного Суда Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2017 году» указано, что в современных условиях разновекторного и многослойного правового регулирования, сложного взаимодействия международного, наднационального и национального права усилия законодателя должны быть направлены на своевременное и эффективное опосредование национальным правом интеграционных процессов; для обеспечения ясного соотношения различных правовых порядков и национального законодательства необходима выработка соответствующих правовых механизмов и процедур.

 

Многоуровневая система правового регулирования, складывающаяся в области обеспечения качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов и включающая нормативные правовые акты Республики Беларусь, международные договоры, в том числе заключенные в рамках ЕАЭС, а также технические регламенты Таможенного союза, ЕАЭС и иные международно-правовые акты, составляющие право ЕАЭС, требует определения правовых механизмов обеспечения согласованного действия актов национального, интеграционного и международного права в рассматриваемой области отношений.

 

По мнению Конституционного Суда, на реализацию в правоотношениях в области обеспечения качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов положений иных нормативных правовых актов Республики Беларусь, норм международного и интеграционного права направлено закрепление в Законе о качестве и безопасности пищевых продуктов ряда норм, содержащих отсылки к иному законодательству Республики Беларусь, а также к международным договорам и международно-правовым актам, составляющим право ЕАЭС (абзац двадцать второй статьи 1, абзацы восьмой, девятый и десятый части первой статьи 6, абзацы пятый, восьмой – десятый и двенадцатый статьи 7, абзацы первый, третий, десятый – двенадцатый части первой статьи 8, статья 9, абзац четвертый статьи 10, абзацы пятый, шестой, десятый, тринадцатый и четырнадцатый статьи 11 и др.).

 

Конституционный Суд отмечает, что законодатель в рамках имеющейся у него дискреции вправе с учетом существа регулируемых общественных отношений использовать отсылочный (бланкетный) способ формулирования юридических норм. При этом юридические конструкции бланкетного характера могут содержать отсылки к положениям как законов и находящихся в нормативном единстве с ними подзаконных актов национального законодательства, так и международных договоров Республики Беларусь, актов интеграционного права, признаваемых частью действующего на территории Республики Беларусь правового регулирования.

 

Вместе с тем, исходя из части первой статьи 21 Конституции о гарантировании государством прав и свобод граждан Беларуси, закрепленных в Конституции, законах и предусмотренных международными обязательствами государства, в процессе применения имеющих бланкетный характер норм Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов в их неразрывной взаимосвязи с регулятивными нормами актов законодательства Республики Беларусь, международного и интеграционного права, непосредственно закрепляющими те или иные правила деятельности в области обеспечения качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов, должна обеспечиваться реализация прав и свобод граждан Республики Беларусь, в том числе их право на достойный уровень жизни, на жизнь и охрану здоровья, гарантируемых государством в силу конституционных положений.

 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в пределах полномочий, предоставленных пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

 

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

 

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

 

РЕШИЛ:

 

1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

 

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

 

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

 

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                               П.П.Миклашевич

Версия для печати