Решение Конституционного Суда Республики Беларусь
28 декабря 2017 г. № Р-1118/2017
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

 

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

 

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь».

 

Заслушав судью-докладчика Козыреву Л.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь» (далее – Закон) и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 14 декабря 2017 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 19 декабря 2017 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

 

Законом вносятся изменения и дополнения в законы Республики Беларусь «О формировании и использовании минимального потребительского бюджета», «Об особо охраняемых природных территориях», «О демографической безопасности Республики Беларусь», «О естественных монополиях», «О гидрометеорологической деятельности», «О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов», «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», «О поддержке малого и среднего предпринимательства», «О возобновляемых источниках энергии», «Об основах деятельности по профилактике правонарушений», «О городском электрическом транспорте и метрополитене» в целях совершенствования норм, регулирующих отношения в сфере формирования, утверждения и реализации государственных программ, а также согласования норм законов с положениями иных законодательных актов.

 

Конституционный Суд проверяет соответствие Закона Конституции исходя из:

 

закрепленных в Конституции норм о том, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2); обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства; государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (части первая и третья статьи 21);

 

конституционных положений, предусматривающих, что Республика Беларусь – правовое государство, в котором устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (часть первая статьи 1, части первая и вторая статьи 7 Конституции);

 

установленных статьей 13 Конституции предписаний, согласно которым государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности (часть вторая); государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях (часть пятая);

 

положений Конституции, закрепляющих обязанность государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59).

 

Основываясь на приведенных конституционных нормах в их взаимосвязи, Конституционный Суд считает возможным обратить внимание на следующие положения Закона, направленные на изменение законодательного регулирования общественных отношений в различных областях в целях повышения эффективности реализации государственных программ и совершенствования порядка оказания государственной финансовой поддержки.

 

1. Законом (статьи 2, 3, 9–11 и др.) вносятся изменения и дополнения в законы Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях», «О демографической безопасности Республики Беларусь», «О возобновляемых источниках энергии», «Об основах деятельности по профилактике правонарушений», «О городском электрическом транспорте и метрополитене» и в другие законы в части уточнения полномочий Президента Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь, органов государственного управления по утверждению государственных программ, а также требований к содержанию  государственных программ.

 

Конституционный Суд считает, что указанные нормы Закона согласуются с нормами Конституции о том, что Президент Республики Беларусь осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (пункт 30 статьи 84); Правительство Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти, обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики (абзацы первый, второй и пятый статьи 107).

 

2. Статьей 4 Закона вносятся дополнение и изменения в Закон «О естественных монополиях».

 

В статье 12 Закона «О естественных монополиях», излагаемой в новой редакции, предусматривается, что в целях проведения эффективной государственной политики в сферах естественных монополий органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь и орган регулирования деятельности субъектов естественных монополий в рамках контроля за соблюдением законодательства о естественных монополиях осуществляют контроль за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей.

 

При оценке конституционности приведенной нормы Закона Конституционный Суд подтверждает свою правовую позицию, изложенную в решении от 25 мая 2016 г., согласно которой государство осуществляет в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения. Правовое регулирование государственного контроля осуществляется законодателем в порядке реализации положений пункта 2 статьи 97 Конституции.

 

Законодатель, обладая дискрецией в определении конкретных видов государственного контроля, оснований, форм и др., устанавливает, что Комитет государственного контроля Республики Беларусь и орган регулирования деятельности субъектов естественных монополий осуществляют контроль за действиями субъектов естественных монополий, которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей.

 

Конституционный Суд отмечает, что анализируемые положения Закона основываются на нормах частей второй и пятой статьи 13, статей 107 и 129 Конституции, согласуются с положениями частей первой и третьей статьи 21 Конституции и направлены на защиту прав и законных интересов потребителей, пользующихся или намеревающихся пользоваться услугами, оказываемыми субъектами естественных монополий.

 

3. В целях совершенствования правового механизма социальной защиты граждан Законом вносятся изменения в Закон «О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов».

 

Пунктом 3 статьи 6 Закона уточняются полномочия местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов в области предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов в пределах своей компетенции. Так, закрепляются положения о том, что местные исполнительные и распорядительные органы формируют и вносят для утверждения в местные Советы депутатов региональные комплексы мероприятий, обеспечивающие реализацию государственных программ в области предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов, предусматривающих финансирование за счет средств местных бюджетов; обеспечивают финансирование подведомственных им государственных организаций, реализующих государственные программы в области предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов (статья 9 Закона «О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов»).

 

Согласно статье 12 Закона «О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов», излагаемой в новой редакции, государственные программы в области предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов предусматривают, в частности, мероприятия по изучению причин инвалидности; созданию скоординированной системы реабилитации инвалидов; решению вопросов устранения естественных, информационно-коммуникационных и архитектурных преград, препятствующих проезду, доступу к свободному передвижению инвалидов (пункт 5 статьи 6 Закона).

 

По мнению Конституционного Суда, устанавливаемое правовое регулирование общественных отношений с участием инвалидов как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите, направлено на создание специальных правовых механизмов, имеющих  целью предоставление инвалидам дополнительных преимуществ и гарантирующих им право на равные с другими гражданами возможности при реализации конституционных прав, что согласуется с положением Конституции о том, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2).

 

4. Конституцией предусматривается, что местное управление и самоуправление осуществляются гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах; компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законодательством (статьи 117 и 124).

 

С учетом приведенных конституционных норм статьей 7 Закона нормы статей 17 и 41 Закона  «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (далее – Закон о местном управлении и самоуправлении) дополняются положениями о том, что к компетенции местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов относятся участие в формировании государственных программ, предусматривающих финансирование за счет средств местных бюджетов, а также соответственно утверждение и разработка региональных комплексов мероприятий, обеспечивающих реализацию указанных государственных программ. В связи с тем, что утверждение таких комплексов мероприятий связано с распределением средств местных бюджетов, Законом (пункт 1 статьи 7) подпункт 1.4 пункта 1 статьи 17 Закона о местном управлении и самоуправлении излагается в новой редакции, согласно которой местные Советы депутатов утверждают региональные комплексы мероприятий, обеспечивающие реализацию государственных программ, предусматривающих финансирование за счет средств местных бюджетов (Советы депутатов областного и базового уровней).

 

Статья 41 Закона о местном управлении и самоуправлении дополняется положением о том, что областные, городские, районные, поселковые и сельские исполнительные комитеты в пределах своей компетенции оказывают в рамках государственных программ поддержку юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, оказывающим бытовые услуги населению в объектах бытового обслуживания, расположенных в сельской местности, а также в населенных пунктах, не имеющих объектов бытового обслуживания, в форме расходов на увеличение стоимости основных средств и (или) субсидий для приобретения необходимых для оказания бытовых услуг населению сырья, материалов, комплектующих, транспортных средств, оборудования, запасных частей к ним и их ремонта, а также для строительства объектов бытового обслуживания, расположенных в сельской местности, в том числе их текущего и капитального ремонта, реконструкции (пункт 4 статьи 7 Закона).

 

Конституционный Суд отмечает, что данные нормы Закона основываются на конституционных положениях об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13), об обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59), и направлены на обеспечение механизма реализации закрепленных статьей 120 Конституции положений о том, что местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.

 

5. Законодатель определяет, что Закон вступает в силу через десять дней после его официального опубликования; действие пунктов 1–3, абзацев второго, третьего, седьмого и восьмого пункта 4, пункта 6 статьи 7 распространяется на отношения, возникшие с 1 января 2017 г. (статьи 12 и 13 Закона).

 

Осуществляя правовое регулирование в той или иной сфере общественных отношений, законодатель связан конституционными требованиями к порядку принятия и содержанию законов, обязывающими его обеспечить баланс конституционно значимых ценностей исходя из норм Конституции, закрепляющих, что в Республике Беларусь как демократическом социальном правовом государстве человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 1 и часть первая статьи 2); обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства (часть первая статьи 21).

 

Одно из таких требований предусмотрено частью шестой статьи 104 Конституции, согласно которой закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан.

 

В развитие данной конституционной нормы частью первой статьи 67 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» установлено, что нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу.

 

В соответствии с частью второй статьи 67 указанного Закона придание обратной силы нормативному правовому акту не допускается, если он предусматривает введение или усиление ответственности граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность; нормативные правовые акты, иным образом ухудшающие положение граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц (возлагающие дополнительные (увеличенные) по сравнению с ранее существовавшими обязанности или ограничивающие в правах либо лишающие имеющихся прав), не имеют обратной силы, если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь.

 

Законодатель придал обратную силу положениям Закона о местном управлении и самоуправлении, которые уточняют компетенцию местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов по вопросам определения мер социальной поддержки детей, молодежи, семей, воспитывающих детей (в том числе оказание помощи к учебному году), ветеранов, инвалидов, пожилых людей, а также иных категорий граждан, определяемых законодательными актами, мер по оказанию помощи в подготовке лагерей к летнему оздоровительному периоду и др.

 

По мнению Конституционного Суда, поскольку нормы статьи 12 Закона не ухудшают положения граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, то придание законодателем этим нормам с учетом специфики регулируемых правом общественных отношений обратной силы допустимо с учетом положений части шестой статьи 104 Конституции и принятых в ее развитие законодательных актов.

 

Конституционный Суд подтверждает свою правовую позицию о возможности придания обратной силы нормативному правовому акту, выраженную им в ряде ранее принятых решений, которая заключается в том, что закон имеет обратную силу не только в случаях, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан, но и в случаях, когда он иным образом улучшает их правовое положение и, наоборот, о недопущении придания обратной силы нормативным правовым актам, в том числе законам, устанавливающим либо усиливающим ответственность либо иным образом ухудшающим правовое положение граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

 

Таким образом, из выявленного конституционно-правового смысла Закона следует, что его нормы направлены на уточнение правового регулирования формирования и финансирования государственных программ, а также на формирование в государстве правовой системы, в которой нормативные правовые акты находятся во взаимосвязи, согласуются между собой, обеспечиваются их ясность, точность и логическая согласованность, и тем самым на реализацию в законодательной деятельности и правоприменении верховенства права, являющегося одной из важнейших составляющих конституционализма.

 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках компетенции в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

 

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

 

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

 

РЕШИЛ:

 

1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

 

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

 

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

 

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                               П.П.Миклашевич

Версия для печати