Решение Конституционного Суда Республики Беларусь
11 июля 2017 г. № Р-1101/2017
О гарантии реализации права на защиту некоторых категорий физических лиц в административном процессе

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

 

рассмотрел в открытом судебном заседании дело «О гарантии реализации права на защиту некоторых категорий физических лиц в административном процессе».

 

В судебном заседании приняли участие:

 

полномочный представитель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь в Конституционном Суде – Бодак А.Н., председатель Постоянной комиссии Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь по законодательству и государственному строительству;

 

полномочный представитель Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь в Конституционном Суде – Гуйвик Н.В., председатель Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по законодательству;

 

полномочный представитель Совета Министров Республики Беларусь в Конституционном Суде – Тушинский И.Г., заместитель Министра юстиции Республики Беларусь;

 

представители:

 

Верховного Суда Республики Беларусь – Анискевич Р.Г., заместитель Председателя Верховного Суда Республики Беларусь;

 

Генеральной прокуратуры Республики Беларусь – Лашин А.М., заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь;

 

Министерства внутренних дел Республики Беларусь – Подгурский И.Н., первый заместитель Министра внутренних дел Республики Беларусь;

 

Республиканской коллегии адвокатов – Чайчиц В.И., председатель Республиканской коллегии адвокатов.

 

Производство по делу возбуждено Конституционным Судом 13 июня 2017 г. в соответствии с частью первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), абзацем восьмым части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, частями первой и четвертой статьи 158 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве» на основании поступившего в Конституционный Суд обращения гражданина Левина А.Р. о необходимости устранения правового пробела, связанного с отсутствием в законодательстве Республики Беларусь нормы, предусматривающей обязательное участие защитника в административном процессе в случаях, когда физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, не может самостоятельно осуществлять свое право на защиту в силу физических или психических недостатков, то есть при наличии существенных дефектов зрения, слуха или речи (слепые, слабовидящие, глухие, слабослышащие, немые, лица с тяжелыми нарушениями речи и др.) либо анатомических дефектов или хронических заболеваний.

 

В обращении указывается, что Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП) не обеспечивается право на защиту физических лиц, которые в силу своих физических или психических недостатков не могут сами осуществлять свою защиту.

 

Заслушав судью-докладчика Рябцева Л.М., выступления полномочных представителей Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь в Конституционном Суде, представителей Верховного Суда Республики Беларусь, Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, Министерства внутренних дел Республики Беларусь, Республиканской коллегии адвокатов, проанализировав положения Конституции, ПИКоАП и иных законодательных актов Республики Беларусь, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд установил следующее.

 

1. В соответствии с Конституцией человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2); обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь высшая цель государства; государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (части первая и третья статьи 21).

 

Статьей 22 Конституции определено, что все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов.

 

Согласно Конституции каждый имеет право на юридическую помощь для осуществления и защиты прав и свобод, в том числе право пользоваться в любой момент помощью адвокатов и других своих представителей в суде, иных государственных органах, органах местного управления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, общественных объединениях и в отношениях с должностными лицами и гражданами; в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается за счет государственных средств; противодействие оказанию правовой помощи в Республике Беларусь запрещается (статья 62).

 

Данное конституционное регулирование согласуется с положениями международно-правовых актов. Так, Конвенцией о правах инвалидов 2006 года (ратифицирована Республикой Беларусь 18 октября 2016 г.) устанавливается обязанность государств-участников обеспечивать инвалидам наравне с другими эффективный доступ к правосудию, в том числе предусматривая процессуальные и соответствующие возрасту коррективы, облегчающие выполнение теми своей эффективной роли прямых и косвенных участников, в том числе свидетелей, во всех стадиях юридического процесса, включая стадию расследования и другие стадии предварительного производства (пункт 1 статьи 13).

 

В соответствии с частью первой статьи 8 Конституции, предусматривающей, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства, к указанным в статье 13 Конвенции коррективам следует относить и включение в процессуальное законодательство положений о гарантиях реализации права на защиту физических лиц, которые в силу своих физических или психических недостатков не могут сами осуществлять право на защиту, в том числе в административном процессе.

 

Таким образом, из содержания приведенных положений Конституции и международно-правового акта следует, что право на юридическую помощь в административном процессе подлежит гарантированию и в отношении физических лиц, которые в силу физических или психических недостатков не могут самостоятельно осуществлять свое право на защиту.

 

2. В соответствии со статьей 39 Закона «О конституционном судопроизводстве» были направлены запросы в Верховный Суд, Генеральную прокуратуру, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Республиканскую коллегию адвокатов, на которые получены письменные ответы.

 

В ответе Верховного Суда указывается, что вопрос обеспечения права на защиту физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, комплексно урегулирован в статьях 2.3 «Обеспечение защиты прав и свобод», 2.8 «Обеспечение права на защиту физического лица, в отношении которого ведется административный процесс», 4.3 «Законный представитель физического лица», 4.5 «Защитник и представитель», 8.5 «Протокол административного задержания физического лица», 10.2 «Протокол об административном правонарушении», 10.6 «Обязательность разъяснения прав и обязанностей участникам административного процесса» и других статьях ПИКоАП. По мнению Верховного Суда, нормами ПИКоАП любому лицу, в отношении которого ведется административный процесс, в том числе лицу, которое в силу физических или психических недостатков не может самостоятельно осуществлять право на защиту, гарантировано такое право и обеспечена возможность его реализации. В связи с этим необходимости внесения изменений в ПИКоАП по данному вопросу не усматривается.

 

По мнению Генеральной прокуратуры, в силу статьи 4.1 ПИКоАП любое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, может иметь защитника. С учетом положений части 2 статьи 4.5 ПИКоАП в качестве защитника может быть допущен один из близких родственников либо законных представителей лица, в отношении которого ведется административный процесс. Таким образом, любое физическое лицо, совершившее административное правонарушение, в том числе имеющее физические или психические недостатки, может реализовать это право без всяких ограничений и в полном объеме как самостоятельно, так и посредством представления его интересов защитником (адвокатом, близким родственником либо законным представителем). В Генеральной прокуратуре каких-либо сведений или жалоб о нарушении права на защиту в административном процессе лиц с физическими или психическими недостатками не имеется, в связи с чем внесение каких-либо изменений и (или) дополнений в ПИКоАП в указанной части нецелесообразно.

 

Министерство внутренних дел, исходя из анализа норм Конституции, положений абзаца пятого статьи 1 Закона Республики Беларусь «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь», ПИКоАП (статья 2.8 «Обеспечение права на защиту физического лица, в отношении которого ведется административный процесс», пункты 5 и 6 части 1 статьи 4.1 «Права и обязанности лица, в отношении которого ведется административный процесс», часть 1 статьи 4.3 «Законный представитель физического лица», часть 1 статьи 4.9 «Переводчик»), полагает, что ПИКоАП не ограничивает право граждан, в том числе лиц, имеющих физические или психические недостатки, на получение юридической помощи. При этом отмечается, что Министерством внутренних дел на постоянной основе изучается организация работы территориальных органов внутренних дел по соблюдению законодательства, определяющего порядок ведения административного процесса. Информацией о наличии проблемных вопросов, связанных с реализацией права на защиту физическими лицами, имеющими физические или психические недостатки, которые не могут сами осуществлять право на защиту, указанное Министерство не располагает.

 

Министерство юстиции отмечает, что положения статьи 62 Конституции о том, что каждый имеет право на юридическую помощь для осуществления и защиты прав и свобод, реализованы в ПИКоАП в статье 1.4 «Разъяснение отдельных терминов Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях», части 1 статьи 2.8 «Обеспечение права на защиту физического лица, в отношении которого ведется административный процесс» и др. Конституционные гарантии права на защиту лиц, участвующих в административном процессе, установлены в ПИКоАП, в связи с чем вести речь о наличии пробела правового регулирования в части закрепления гарантии реализации права на защиту физических лиц, которые в силу физических либо психических недостатков не могут сами ее осуществлять, не представляется возможным.

 

Республиканская коллегия адвокатов указывает, что в ПИКоАП имеется пробел правового регулирования в части закрепления гарантии реализации права на защиту физических лиц, которые в силу физических либо психических недостатков не могут сами осуществлять право на защиту. Позиция Республиканской коллегии адвокатов основана на том, что применительно к административному процессу установлены определенные ограничения прав лица, которое привлекается к административной ответственности. При этом степень принудительного воздействия на обвиняемого мерами уголовно-правового характера и на лицо, в отношении которого ведется административный процесс, – мерами административно-правового характера разная, равно как она является разной и в зависимости от административного правонарушения.

 

Однако физическое лицо с физическими либо психическими недостатками, которое не может самостоятельно осуществлять право на защиту, должно иметь возможность реализовать в полном объеме свои права в зависимости от административного правонарушения и мер административного воздействия, которые могут быть применены. Поскольку физические и психические недостатки часто не позволяют такому лицу реализовать данное право, оно должно быть обеспечено защитником путем закрепления обязательного участия защитника с начала административного процесса, а в случае административного задержания – с момента объявления ему об административном задержании. Республиканская коллегия адвокатов считает необходимым внесение соответствующих дополнений в ПИКоАП.

 

3. Согласно части 1 статьи 2.3 и части 1 статьи 2.8 ПИКоАП суд, орган, ведущий административный процесс, обязаны обеспечить защиту прав, свобод и законных интересов участников административного процесса, создать установленные этим Кодексом условия для ее осуществления, своевременно принимать меры по удовлетворению их законных требований; физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, имеет право на защиту; данное право такое лицо может осуществлять как лично, так и с помощью защитника в порядке, установленном указанным Кодексом.

 

В соответствии с ПИКоАП физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, вправе иметь защитника с начала административного процесса, а в случае административного задержания – с момента объявления ему об административном задержании; беспрепятственно общаться со своим защитником наедине и конфиденциально, прекратить полномочия своего защитника, отказаться от защитника, защищать себя самостоятельно (часть 1 статьи 4.1).

 

Статьей 4.5 ПИКоАП определены следующие условия участия защитника в административном процессе: оказание юридической помощи, защиту прав, свобод и законных интересов физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, может осуществлять защитник (часть 1); в качестве защитника в административном процессе могут участвовать адвокаты, являющиеся гражданами Республики Беларусь; адвокаты, являющиеся гражданами других государств, – в соответствии с международными договорами Республики Беларусь; по ходатайству физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, в качестве защитника по постановлению органа, ведущего административный процесс, может быть допущен один из близких родственников либо законных представителей лица, в отношении которого ведется административный процесс (часть 2); защитник и представитель допускаются к участию в административном процессе с начала административного процесса; в случае административного задержания физического лица в связи с административным правонарушением защитник допускается к участию в административном процессе с момента задержания (часть 5).

 

Таким образом, в ПИКоАП закреплено право физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, иметь защитника с начала административного процесса, а в случае административного задержания – с момента объявления ему об административном задержании, однако не содержится гарантии реализации права на защиту физических лиц в части обязательного участия защитника в производстве по делу об административном правонарушении в случае, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, в силу физических или психических недостатков не может самостоятельно осуществлять право на защиту.

 

Законодательством предусмотрено обязательное участие в административном процессе законного представителя: в соответствии с частью 1 статьи 4.3 ПИКоАП законный представитель физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, потерпевшего – физического лица представляет в административном процессе интересы несовершеннолетних или недееспособных участников административного процесса; при отсутствии у физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, потерпевшего – физического лица законного представителя судья, должностное лицо органа, ведущего административный процесс, признают законным представителем орган опеки и попечительства.

 

Однако в ПИКоАП не предусмотрено обязательное участие законного представителя для представительства в административном процессе интересов физического лица, имеющего физические или психические недостатки, препятствующие ему самостоятельно осуществлять право на защиту, но не признанного в установленном порядке недееспособным.

 

Конституционный Суд считает, что установленное в ПИКоАП правовое регулирование, которое не содержит гарантии реализации права на защиту физических лиц в части обязательного участия защитника в производстве по делу об административном правонарушении в случае, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, в силу физических или психических недостатков не может самостоятельно осуществлять право на защиту, не позволяет реально реализовать в полном объеме закрепленное статьей 62 Конституции право каждого на юридическую помощь для осуществления и защиты прав и свобод, в том числе право пользоваться в любой момент помощью адвокатов и других своих представителей в суде, иных государственных органах, органах местного управления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, общественных объединениях и в отношениях с должностными лицами и гражданами.

 

Изложенное свидетельствует о наличии в законодательстве правового пробела, который имеет конституционно-правовое значение.

 

4. В уголовно-процессуальном законодательстве реализовано конституционное положение о равенстве всех перед законом и праве без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов.

 

В Уголовно-процессуальном кодексе Республики Беларусь (далее – УПК), в отличие от ПИКоАП, определены случаи и установлен порядок обязательного участия защитника в производстве по материалам и уголовному делу. Так, согласно части 1 статьи 45 УПК участие защитника в производстве по материалам и уголовному делу обязательно, если: об этом ходатайствуют подозреваемый или обвиняемый; подозреваемый или обвиняемый являются несовершеннолетними; подозреваемый или обвиняемый не владеют языком, на котором ведется производство по уголовному делу, либо являются неграмотными; подозреваемый или обвиняемый в силу физических или психических недостатков не могут самостоятельно осуществлять свое право на защиту; лицо подозревается или обвиняется в совершении особо тяжкого преступления; между интересами подозреваемых или обвиняемых имеются противоречия и если хотя бы один из них имеет защитника; подозреваемым или обвиняемым заявлено ходатайство о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве.

 

В соответствии с пунктом 10 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 24 сентября 2009 г. № 7 «Об обеспечении права на защиту в уголовном процессе» к лицам, которые в силу своих физических недостатков не могут сами осуществлять право на защиту, следует относить, в частности, лиц, страдающих существенным дефектом зрения, слуха или речи (слепые, слабовидящие, глухие, слабослышащие, немые, лица с тяжелыми нарушениями речи и другие), либо лиц с такими анатомическими дефектами или хроническими заболеваниями, которые ограничивают возможность реализовать ими свое право на защиту.

 

Указанным постановлением Пленума Верховного Суда разъяснено, что к психическим недостаткам, в силу которых подозреваемый, обвиняемый не могут самостоятельно осуществлять свое право на защиту, следует относить постоянные или временные психические расстройства, предусмотренные действующей в Республике Беларусь Международной статистической классификацией болезней и проблем, связанных со здоровьем, 10-го пересмотра (МКБ-10), которые не исключают вменяемости, но свидетельствуют о неспособности лица в полной мере понимать характер и значение своего процессуального положения, правильно воспринимать, оценивать и использовать в свою защиту обстоятельства, опровергающие выдвинутое подозрение, обвинение или смягчающие ответственность, а также осуществлять свои процессуальные права и обязанности.

 

Таким образом, в УПК определены случаи и установлен порядок обязательного участия защитника в производстве по материалам и уголовному делу, если подозреваемый или обвиняемый в силу физических или психических недостатков не может самостоятельно осуществлять свое право на защиту.

 

5. Согласно Конституции человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2); в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7); обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства; государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (части первая и третья статьи 21); государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного  порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией; государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (части первая и вторая статьи 59).

 

Исходя из указанных конституционных положений, Конституционный Суд полагает, что установленное в ПИКоАП правовое регулирование не гарантирует реализацию права на защиту физических лиц в связи с отсутствием в данном Кодексе положений об обязательном участии защитника в производстве по делу об административном правонарушении в случае, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, в силу физических или психических недостатков не может самостоятельно осуществлять право на защиту, что не позволяет такому физическому лицу надлежащим образом защитить свои права и законные интересы, не способствует своевременности и эффективности восстановления нарушенных прав.

 

Таким образом, Конституционный Суд, основываясь на нормах Конституции, в целях обеспечения конституционного принципа верховенства права, предполагающего необходимость своевременного устранения в нормативных правовых актах пробелов, исключения в них коллизий и правовой неопределенности, создание такой правовой системы, в которой нормативные правовые акты находятся в системной взаимосвязи, согласуются между собой, а также обеспечиваются ясность, точность, непротиворечивость и логическая согласованность правовых норм, считает необходимым устранить пробел в законодательном регулировании, имеющий конституционно-правовое значение, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в ПИКоАП.

 

На основании изложенного, руководствуясь частями первой и седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзацем восьмым части третьей статьи 22 и статьей 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, частью второй статьи 74, статьями 75, 77, 80, 84, частью семнадцатой статьи 85 и статьей 160 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

 

РЕШИЛ:

 

1. В целях соблюдения конституционных принципов верховенства права, равенства всех перед законом и права без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов, реализации конституционного права каждого на юридическую помощь для осуществления и защиты прав и свобод признать необходимым устранение в Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях пробела правового регулирования в части реализации права на защиту физических лиц путем закрепления обязательного участия защитника в производстве по делу об административном правонарушении в случае, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, в силу физических или психических недостатков не может самостоятельно осуществлять право на защиту.

 

2. Предложить Совету Министров Республики Беларусь подготовить соответствующий проект закона о внесении изменений и (или) дополнений в Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и внести его в установленном порядке в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь.

 

3. Решение вступает в силу со дня принятия.

 

4. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

 

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                           П.П.Миклашевич

Версия для печати