Решение Конституционного Суда Республики Беларусь
6 июля 2017 г. № Р-1093/2017
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об инвестиционных фондах»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

 

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

 

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об инвестиционных фондах».

 

Заслушав судью-докладчика Рябцева В.Н., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об инвестиционных фондах» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

 

Закон Республики Беларусь «Об инвестиционных фондах» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 21 июня 2017 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 26 июня 2017 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

 

Законом регулируются отношения, связанные с формированием, существованием и прекращением существования паевых инвестиционных фондов, деятельностью акционерных инвестиционных фондов, их реорганизацией и ликвидацией, эмиссией (выдачей), обращением и погашением ценных бумаг инвестиционных фондов, деятельностью управляющих организаций, специализированных депозитариев, раскрытием информации об инвестиционном фонде (далее – отношения в сфере инвестиционных фондов).

 

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

 

Согласно статье 13 Конституции государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности (часть вторая); гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть четвертая); осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая).

 

В силу статьи 44 Конституции государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению (часть первая); собственник имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами, а неприкосновенность собственности охраняется законом (часть вторая); собственность, приобретенная законным способом, защищается государством (часть третья). В части второй статьи 132 Конституции закреплено, что на территории Республики Беларусь проводится единая бюджетно-финансовая, налоговая, денежно-кредитная, валютная политика.

 

1. В главе 2 Закона определяются полномочия Совета Министров Республики Беларусь по государственному регулированию отношений в сфере инвестиционных фондов, а также по осуществлению контроля в этой сфере.

 

Так, Совет Министров устанавливает: порядок регистрации правил паевых инвестиционных фондов, а также внесенных в них изменений и (или) дополнений; порядок прохождения, а также порядок и основания для приостановления, возобновления и прекращения государственной аккредитации на осуществление деятельности управляющей организации, специализированного депозитария; порядок государственной регистрации инвестиционных паев; осуществляет иные полномочия по государственному регулированию в сфере инвестиционных фондов (статья 4 Закона).

 

Устанавливаемые в Законе правовые основы государственного регулирования отношений в сфере инвестиционных фондов согласуются с конституционным положением о регулировании государством экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13 Конституции), со статьей 107 Конституции, закрепившей полномочия Правительства Республики Беларусь, а также с частью второй статьи 132 Конституции, согласно которой на территории Республики Беларусь проводится единая бюджетно-финансовая, налоговая, денежно-кредитная, валютная политика.

 

2. В главе 3 Закона, предусматривающей общие положения об инвестиционных фондах, определяются виды и типы инвестиционных фондов (статья 6), содержание инвестиционной декларации, порядок ее утверждения и внесения в нее изменений и (или) дополнений (статья 8); устанавливаются требования к участникам (учредителям), собственникам имущества акционерного инвестиционного фонда, управляющей организации, специализированного депозитария, аудиторской организации, исполнителя оценки, являющегося юридическим лицом, их должностным лицам и членам совета директоров (наблюдательного совета), доверительным управляющим долями в уставном фонде (акциями) акционерного инвестиционного фонда, управляющей организации, специализированного депозитария (статья 9); закрепляются положения о проведении обязательного аудита в акционерном инвестиционном фонде, управляющей организации (статья 10).

 

Конституционный Суд отмечает, что правовое регулирование отношений в указанной сфере согласуется с конституционными положениями о гарантированности всем равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и об осуществлении регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества.

 

При реализации своих прав, закрепленных в статьях 13 и 44 Конституции, граждане вправе самостоятельно избирать сферу предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и осуществлять ее индивидуально либо путем участия в хозяйственных обществах, фондах или в иных организационно-правовых формах, определять экономическую стратегию развития своего бизнеса, использовать свое имущество с учетом установленных Конституцией гарантий права собственности, равных возможностей свободного использования способностей и имущества для осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

 

По мнению Конституционного Суда, законодательное регулирование отношений по формированию и функционированию инвестиционных фондов направлено на создание более благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности, достижение целей инвестиционной экономической политики страны, обеспечение баланса интересов как участников инвестиционных фондов (акционеров, владельцев инвестиционных паев, организаций, обеспечивающих должное функционирование инвестиционных фондов), так и государства, и согласуется с нормами статей 13 и 44 Конституции. Кроме того, правовое регулирование в указанной сфере направлено на выполнение Республикой Беларусь договоренностей о формировании Евразийского экономического союза, в том числе в части гармонизации законодательства в сфере коллективных инвестиций.

 

2.1. Конституционный Суд обращает внимание на нормы Закона, касающиеся содержания инвестиционной декларации, представляющей собой документ, определяющий стратегию инвестирования акционерного инвестиционного фонда или управляющей организации паевого инвестиционного фонда (абзац пятый пункта 1 статьи 1).

 

Так, согласно статье 8 Закона инвестиционная декларация должна содержать ряд положений, среди которых особое значение имеет указание на стратегию инвестирования акционерного инвестиционного фонда или управляющей организации паевого инвестиционного фонда, включающую информацию, позволяющую оценить характер и степень рисков, связанных с передачей денежных средств в доверительное управление этой управляющей организации, в том числе стратегию снижения рисков (хеджирования) и диверсификации имущества инвестиционного фонда; описание целей, задач инвестиционной политики инвестиционного фонда; перечень видов имущества, в которое инвестируются денежные средства инвестиционного фонда, состав и структуру имущества инвестиционного фонда с учетом требований статьи 36 Закона; указание о возможности совершения сделок с финансовыми инструментами и видах таких сделок, которые будут совершаться акционерным инвестиционным фондом или управляющей организацией паевого инвестиционного фонда в отношении указанного имущества (абзацы четвертый–седьмой пункта 1).

 

По мнению Конституционного Суда, правовое регулирование данных вопросов согласуется с положениями части третьей статьи 44 Конституции, а также с частью первой статьи 59 Конституции, согласно которой государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

 

2.2. Статьей 9 Закона устанавливаются определенные ограничения для отдельных категорий лиц на долю участия в уставном фонде (акций) акционерного инвестиционного фонда, управляющей организации, специализированного депозитария, аудиторской организации, исполнителя оценки, являющегося юридическим лицом (пункты 1–4), на право голоса (пункт 6), а также на право выполнения функций руководителя акционерного инвестиционного фонда, управляющей организации, специализированного депозитария, вхождения в состав их советов директоров (наблюдательных советов) и коллегиальных исполнительных органов (пункт 8).

 

Так, в соответствии с пунктом 8 статьи 9 Закона не могут осуществлять функции единоличного исполнительного органа акционерного инвестиционного фонда, управляющей организации и специализированного депозитария, входить в состав их советов директоров (наблюдательных советов) и коллегиальных исполнительных органов лица: которые осуществляли функции руководителя или входили в состав коллегиального исполнительного органа и (или) совета директоров (наблюдательного совета) юридического лица на дату прекращения у него государственной аккредитации на осуществление деятельности управляющей организации или на осуществление деятельности специализированного депозитария и (или) аннулирования (отзыва) специального разрешения (лицензии) на осуществление профессиональной и биржевой деятельности по ценным бумагам и (или) банковской деятельности за совершение правонарушения, – в течение трех лет с даты таких прекращения государственной аккредитации, аннулирования (отзыва) специального разрешения (лицензии); имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение преступлений против интересов службы, собственности и порядка осуществления экономической деятельности, иных преступлений, связанных с использованием служебных полномочий; имевшие в течение последних двух лет, предшествующих дате назначения (избрания) на должность, факты прекращения трудового договора (контракта) в случае совершения ими виновных действий, являющихся основаниями для утраты доверия к ним со стороны нанимателя; имевшие в течение года, предшествующего дате назначения (избрания) на должность, а также в течение срока нахождения в соответствующей должности факты нарушения стандартов профессиональной этики на рынке ценных бумаг, утвержденных саморегулируемой организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг и обязательных для соблюдения членами саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, и др.

 

Выявляя конституционно-правовой смысл данных норм Закона, Конституционный Суд исходит из принципа пропорциональности, согласно которому введение ограничений не должно осуществляться законодателем произвольно, быть несправедливым и необоснованным. Соблюдение принципа пропорциональности при установлении ограничений позволяет достичь баланса между конституционными правами и свободами личности и публичными интересами государства и общества. Любые ограничения конституционных прав и свобод должны не только быть юридически допустимыми, но и отвечать требованиям справедливости и соразмерности конституционно признаваемым целям таких ограничений, то есть вводиться на основе верховенства Конституции и с соблюдением принципа верховенства права, имеющего значение универсальной ценности, лежащей в основе всех гарантий прав и свобод личности.

 

Конституционный Суд приходит к выводу о том, что устанавливаемые в Законе ограничения являются конституционно допустимыми, служат интересам защиты экономической безопасности в сфере инвестиционных фондов, а также прав других лиц, прежде всего права собственности, что согласуется с положениями статей 23 и 44 Конституции.

 

2.3. При проверке конституционности статьи 10 Закона, устанавливающей обязанность акционерного инвестиционного фонда и управляющей организации паевого инвестиционного фонда проводить обязательный аудит годовой бухгалтерской и (или) финансовой отчетности, составленной в соответствии как с законодательством Республики Беларусь, так и с Международными стандартами финансовой отчетности и их Разъяснениями, принимаемыми Фондом Международных стандартов финансовой отчетности, а также ежегодный аудит состава и структуры имущества, Конституционный Суд исходит из ранее сформулированной им правовой позиции при проверке норм, регулирующих сходные отношения (решение от 8 июля 2013 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об аудиторской деятельности»), являющейся актуальной и для настоящего решения. Конституционный Суд указал, что при определении субъектов, бухгалтерская (финансовая) отчетность которых подлежит обязательному аудиту, законодатель руководствуется обстоятельствами, которые в целях защиты прав и законных интересов других лиц и обеспечения экономической безопасности требуют установления повышенных гарантий достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности проверяемых лиц. Одной из таких гарантий является обязательный аудит, проводимый независимыми аудиторскими организациями, аудиторами – индивидуальными предпринимателями, уполномоченными на это в силу закона. Обязательность проведения аудита обусловливается также необходимостью получения заинтересованными лицами (собственниками, инвесторами и др.) мнения аудитора, выраженного им в аудиторском заключении, на основании которого они могут делать достоверные выводы о финансовом положении, финансовых результатах деятельности и изменениях финансового положения аудируемых лиц и принимать обоснованные экономические решения, базирующиеся на этих выводах.

 

Конституционный Суд полагает, что нормы Закона об обязательном аудите направлены на защиту прав и законных интересов других лиц, обеспечение экономической безопасности Республики Беларусь и согласуются с конституционным положением о регулировании государством экономической деятельности в интересах человека и общества.

 

3. Важным инструментом защиты прав и законных интересов в сфере инвестиционных фондов является установление правового механизма раскрытия информации, качественное и полное раскрытие которой свидетельствует о надлежащей защищенности прав всех участников инвестиционных фондов.

 

3.1. Вопросам раскрытия информации об инвестиционных фондах посвящена глава 9 Закона, включающая ряд статей, предусматривающих требования к раскрытию информации об инвестиционном фонде и сведениям, составляющим эту информацию (статья 48); определяющих информацию об инвестиционном фонде, подлежащую раскрытию посредством доведения до сведения неопределенного круга лиц (статья 49); закрепляющих положения о предоставлении информации акционерным инвестиционным фондом, управляющей организацией паевого инвестиционного фонда (статья 50) и отчетности уполномоченному органу (статья 51).

 

Так, положениями статьи 48 Закона устанавливается, что информация об инвестиционном фонде должна быть раскрыта путем ее размещения на едином информационном ресурсе рынка ценных бумаг, а также на официальном сайте акционерного инвестиционного фонда, официальном сайте управляющей организации паевого инвестиционного фонда в глобальной компьютерной сети Интернет либо посредством доведения до сведения неопределенного круга лиц иным образом, установленным уполномоченным органом, а также предоставления в случаях, определенных Законом, определенному кругу лиц; информация, указанная в части первой пункта 1 данной статьи, может быть дополнительно раскрыта для всеобщего сведения путем ее опубликования в печатных средствах массовой информации, определенных уставом акционерного инвестиционного фонда или правилами паевого инвестиционного фонда (пункт 1); акционерный инвестиционный фонд, управляющая организация паевого инвестиционного фонда в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь несут ответственность за неполноту и (или) недостоверность раскрываемой информации, а также за ее несвоевременное раскрытие; акционерный инвестиционный фонд, управляющая организация паевого инвестиционного фонда по требованию уполномоченного органа обязаны представлять документы, подтверждающие достоверность раскрываемой информации (пункт 4).

 

Статьей 49 Закона закрепляются положения, в соответствии с которыми акционерный инвестиционный фонд, управляющая организация паевого инвестиционного фонда также обязаны: раскрывать аудиторское заключение по результатам ежегодного обязательного аудита, предусмотренного пунктами 1 и 2 статьи 10 Закона; разработать, утвердить и раскрыть трехлетний бизнес-план, содержащий информацию о направлениях деятельности и перспективах развития инвестиционного фонда, в том числе детальный риск-анализ, включающий описание того, как будут минимизированы риски (операционные, маркетинговые, кредитные, рыночные, репутационные) (пункт 2).

 

Конституционный Суд считает, что правовая регламентация вопросов, касающихся состава, содержания и порядка раскрытия информации, согласуется с конституционными положениями и направлена на защиту прав и законных интересов участников отношений в сфере инвестиционных фондов посредством их достоверного информирования об инвестиционных фондах, на основании которого граждане и юридические лица могут принимать правильные и обоснованные экономические решения, связанные с совершением гражданско-правовых сделок либо иных юридически значимых действий по приобретению акций и инвестиционных паев, а также на минимизацию рисков, связанных с сохранностью, возвратностью денежных средств, вложенных в инвестиционный фонд.

 

Такое правовое регулирование согласуется с положениями статьи 34 Конституции, предусматривающей, что гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, об экономической жизни (часть первая); государственные органы, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы (часть вторая).

 

3.2. Пунктом 2 статьи 50 Закона устанавливается, что сведения о привлеченных управляющей организацией паевого инвестиционного фонда денежных средств от физических и (или) юридических лиц, а также сведения реестра владельцев инвестиционных паев являются конфиденциальной информацией (часть первая); лица, получившие в соответствии с данным пунктом конфиденциальную информацию, не вправе разглашать ее без согласия владельца инвестиционных паев, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь, и несут ответственность за нарушение этого требования в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь (часть шестая).

 

По мнению Конституционного Суда, содержание указанных норм направлено на реализацию положений Конституции о том, что каждый имеет право на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь (статья 28); пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав (часть третья статьи 34). 

 

Частью третьей пункта 2 статьи 50 Закона определяются субъекты, которым управляющая организация паевого инвестиционного фонда предоставляет конфиденциальную информацию, в то же время согласно части четвертой этого пункта в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь, конфиденциальная информация может предоставляться юридическим и (или) физическим лицам, не указанным в частях второй и третьей данного пункта.

 

При выявлении конституционно-правового смысла приведенных положений Закона Конституционный Суд считает, что законодатель с учетом особенностей деятельности паевого инвестиционного фонда, а также специфики и объема предоставляемой информации, руководствуясь принципом пропорциональности, вправе определять случаи предоставления сведений, составляющих конфиденциальную информацию о владельце инвестиционных паев, субъектам, указанным в частях третьей и четвертой статьи 50 Закона, при соблюдении положения части первой статьи 23 Конституции, согласно которому ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод других лиц.

 

4. Конституция закрепляет равенство всех перед законом и право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (статья 22) и гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (часть первая статьи 60).

 

На основании и в развитие данных конституционных норм в Законе устанавливаются механизмы и определяются условия обеспечения защиты прав и законных интересов участников отношений в сфере инвестиционных фондов.

 

Так, уполномоченный орган, осуществляющий государственное регулирование отношений в сфере инвестиционных фондов, вправе обращаться в суд, рассматривающий экономические дела, с иском (заявлением) о прекращении у акционерного инвестиционного фонда, управляющей организации, специализированного депозитария соответствующей государственной аккредитации или ликвидации акционерного инвестиционного фонда (пункт 7 статьи 9 Закона); управляющая организация паевого инвестиционного фонда наделяется правом обжалования в суд, рассматривающий экономические дела, решений уполномоченного органа о регистрации, об отказе в регистрации правил паевого инвестиционного фонда, внесенных в них изменений и (или) дополнений в течение трех месяцев со дня получения управляющей организацией соответствующего уведомления (пункт 4 статьи 25 Закона). 

 

По мнению Конституционного Суда, такое законодательное регулирование направлено на обеспечение соблюдения баланса интересов личности, общества и государства и согласуется с конституционным положением о гарантированности каждому защиты его прав компетентным, независимым и беспристрастным судом (статья 60 Конституции).

 

5. Конституционный Суд отмечает, что принцип правовой определенности, вытекающий из закрепленного в статье 7 Конституции принципа верховенства права, предполагает обязанность приведения нормативных правовых актов в единую систему путем их взаимного согласования с целью обеспечения полноты и системности правового регулирования отношений в сфере инвестиционных фондов.

 

На реализацию указанного принципа направлены нормы статьи 52 Закона, которыми вносятся дополнения и изменения в законы Республики Беларусь «О хозяйственных обществах» (пункт 1), «Об именных приватизационных чеках Республики Беларусь» (пункт 2), «О рекламе» (пункт 3), «Об аудиторской деятельности» (пункт 4), «О бухгалтерском учете и отчетности» (пункт 5), «О рынке ценных бумаг» (пункт 6).

 

Исходя из выявленного конституционно-правового смысла Закона, Конституционный Суд считает, что по своему содержанию Закон направлен на правовое регулирование отношений в сфере инвестиционных фондов, развитие рынка ценных бумаг как составной части финансового рынка в Республике Беларусь, создание условий для эффективного функционирования организаций, обеспечивающих деятельность инвестиционных фондов, привлечение в экономику инвестиций, расширение возможностей граждан по сохранению, приумножению своих сбережений и повышение их инвестиционной активности, защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере инвестиционных фондов.

 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в пределах компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.

 

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

 

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

 

РЕШИЛ:

 

1. Признать Закон Республики Беларусь «Об инвестиционных фондах» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

 

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

 

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

 

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                   П.П.Миклашевич

Версия для печати