Решение Конституционного Суда Республики Беларусь
8 июня 2017 г. № Р-1088/2017
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О социальном обслуживании»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича  П.П., заместителя Председателя Карпович  Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

 

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

 

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О социальном обслуживании».

 

Заслушав судью-докладчика Карпович Н.А., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О социальном обслуживании» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

 

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О социальном обслуживании» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 17 мая 2017 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 31 мая 2017 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

 

Закон направлен на совершенствование положений Закона Республики Беларусь «О социальном обслуживании» (далее – Закон о социальном обслуживании) с учетом практики его применения, в том числе устанавливающих содержание, цели, формы социального обслуживания и обстоятельства для признания граждан нуждающимися в нем; определяющих направления государственного регулирования в области социального обслуживания, полномочия государственных органов, права и обязанности иных участников правоотношений в данной области; закрепляющих механизм привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к оказанию социальных услуг и реализации социальных проектов, а также виды, условия и порядок оказания социальных услуг.

 

1. Конституционный Суд оценивает соответствие Закона Конституции:

 

исходя из положений Конституции, провозглашающих Республику Беларусь социальным государством (часть первая статьи 1), в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2), а обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь – высшей целью государства (часть первая статьи 21);

 

исходя из норм Конституции, устанавливающих, что каждый имеет право на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий (часть вторая статьи 21), и гарантирующих гражданам Республики Беларусь право на социальное обеспечение в старости, в случае болезни, инвалидности, утраты трудоспособности, потери кормильца и в других случаях, предусмотренных законом, а также определяющих, что государство проявляет особую заботу о ветеранах войны и труда, а также о лицах, утративших здоровье при защите государственных и общественных интересов (статья 47);

 

исходя из закрепленных в Конституции основополагающих принципов взаимной ответственности государства и гражданина (часть вторая статьи 2), верховенства права (часть первая статьи 7), а также обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59);

 

исходя из того, что правовое регулирование в области социального обслуживания относится к полномочиям законодателя, который согласно Конституции вправе принимать законы об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан, об основах социальной защиты (пункт 2 части первой статьи 97, часть первая статьи 98);

 

исходя из международных обязательств Республики Беларусь, принятых в рамках международных договоров в сфере защиты прав человека (пункт 1 статьи 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 года; пункт 1 статьи 11, пункт 1 статьи 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года).

 

Конституционный Суд отмечает, что социальный характер государства проявляется прежде всего в особой поддержке наиболее уязвимых категорий граждан, нуждающихся в ней в силу возраста, болезни и иных объективных обстоятельств. Качество жизни таких граждан во многих случаях напрямую зависит от оказываемой им дополнительной помощи посредством социального обслуживания, которое согласно Закону представляет собой совокупность мер по организации и оказанию социальных услуг, содействию активизации собственных усилий граждан по предупреждению, преодолению трудной жизненной ситуации и (или) адаптации к ней (абзац шестой пункта 1 статьи 1).

 

Совершенствуя правовое регулирование в области социального обслуживания как одного из видов гарантируемого Конституцией социального обеспечения, законодатель должен основываться на принципах и нормах Конституции, положениях международно-правовых актов, предопределяющих необходимость создания надлежащих механизмов реализации гарантированных Конституцией прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, обеспечения эффективности государственного регулирования в данной области.

 

2. Законодатель, определяя, что социальное обслуживание осуществляется в отношении граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (абзац третий пункта 23 статьи 1 Закона), одновременно уточняет понятие такой ситуации. Согласно абзацу восьмому пункта 1 статьи 1 Закона трудной жизненной ситуацией является обстоятельство (совокупность обстоятельств), объективно ухудшающее условия жизнедеятельности либо представляющее опасность для жизни и (или) здоровья гражданина, последствия которого он не в состоянии преодолеть самостоятельно.

 

К числу обстоятельств, по которым гражданин может быть признан нуждающимся в социальном обслуживании, в частности, отнесены: безработица; нанесение ущерба в результате пожаров и других стихийных бедствий, техногенных катастроф (аварий), противоправных действий других лиц; отсутствие определенного места жительства; рождение одновременно двоих и более детей; семейное неблагополучие, конфликты и насилие в семье; сиротство; смерть близкого родственника или члена семьи и др. (абзацы четвертый–шестнадцатый пункта 23 статьи 1 Закона).

 

Конституционный Суд отмечает, что определение Законом категорий граждан, в отношении которых осуществляется социальное обслуживание, и уточнение перечня обстоятельств, по которым гражданин может быть признан нуждающимся в социальном обслуживании, отвечает конституционным положениям о праве каждого на достойный уровень жизни и постоянное улучшение необходимых для этого условий (часть вторая статьи 21 Конституции), а также конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает необходимость равного обращения с лицами, находящимися в равных условиях, и соблюдение которых означает, помимо прочего, запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания предпочтения и иные различия в правах лиц, находящихся в одинаковых или сходных обстоятельствах.

 

2.1. В качестве обстоятельства, по которому гражданин может быть признан нуждающимся в социальном обслуживании, закреплено наличие в семье инвалида, в том числе ребенка-инвалида, ребенка с особенностями психофизического развития (абзац шестой пункта 23 статьи 1 Закона).

 

Конституционный Суд оценивает конституционность данного положения Закона, принимая во внимание необходимость соблюдения законодателем положений Конституции и международно-правовых актов в отношении лиц, права которых затрагиваются данными изменениями.

 

Конституцией закреплена норма о праве граждан Республики Беларусь на социальное обеспечение в случае инвалидности (статья 47), а также установлено, что брак, семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства (часть первая статьи 32). Согласно Конвенции о правах инвалидов (2006 года) государства-участники признают право инвалидов на достаточный жизненный уровень для них самих и их семей, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни и принимают надлежащие меры к обеспечению и поощрению реализации этого права без дискриминации по признаку инвалидности, обеспечивают подходящие формы оказания помощи и поддержки инвалидам, их семьям и лицам, осуществляющим уход за инвалидами, обязуются с самого начала снабжать детей-инвалидов и их семьи всесторонней информацией, услугами и поддержкой.

 

В силу приведенных положений Конституции и указанной Конвенции при осуществлении правового регулирования законодателю необходимо учитывать потребности инвалидов как лиц, нуждающихся в повышенной социальной помощи и защите, а также интересы их семей, которые могут испытывать значительные психологические и материальные затруднения в связи с инвалидностью члена семьи. Создание специальных правовых механизмов, имеющих целью как предоставление для инвалидов дополнительных преимуществ по сравнению с лицами, сохранившими здоровье, так и оказание помощи семьям инвалидов, отвечает конституционному положению о гарантировании им равных с другими гражданами и семьями возможностей при реализации их конституционных прав.

 

2.2. Из числа обстоятельств, по которым гражданин может быть признан нуждающимся в социальном обслуживании, Законом исключается малообеспеченность (пункт 23 статьи 1). Одновременно при уточнении определения понятия «социальная услуга» закрепляется, что социальной услугой является деятельность, не связанная с оказанием материальной помощи (абзац пятый пункта 1 статьи 1 Закона).

 

Конституционный Суд принимает во внимание, что сама по себе малообеспеченность не свидетельствует о наличии причин, установление которых необходимо для признания нуждаемости лица в социальных услугах и иных мерах социального обслуживания. Кроме того, меры социальной поддержки малообеспеченных категорий населения являются частью системы государственной адресной социальной помощи, предусмотренной Указом Президента Республики Беларусь от 19 января 2012 г. № 41 «О государственной адресной социальной помощи».

 

С учетом указанного Конституционный Суд приходит к выводу, что исключение Законом малообеспеченности из числа обстоятельств, по которым гражданин может быть признан нуждающимся в социальном обслуживании, направлено на реализацию принципа системности правового регулирования, согласование положений законодательных актов, предусматривающих меры социальной поддержки малообеспеченных категорий населения. Данные положения Закона отвечают принципу правовой определенности, вытекающему из конституционного принципа верховенства права, а также конституционным принципам равенства и справедливости.

 

3. Ряд положений Закона направлен на расширение системы социального обслуживания, а также уточнение правового статуса ее субъектов.

 

3.1. В систему социального обслуживания включаются физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, с закреплением нормы об оказании ими социальных услуг в условиях замещающей семьи для совершеннолетних нетрудоспособных граждан (абзац одиннадцатый пункта 1, абзац третий пункта 6, пункт 10, пункт 24 и другие положения статьи 1 Закона).

 

Перечень государственных организаций, оказывающих социальные услуги, дополняется такими организациями, как клинические центры паллиативной медицинской помощи детям, дома ребенка, центры медико-социальной и (или) социальной реабилитации для детей-инвалидов и (или) инвалидов (пункт 7 статьи 1 Закона).

 

Закон о социальном обслуживании дополняется также статьей 91, определяющей порядок участия негосударственных некоммерческих организаций в решении вопросов в области социального обслуживания (пункт 9 статьи 1 Закона).

 

Конституционный Суд отмечает, что устанавливаемое Законом правовое регулирование направлено на развитие системы социального обслуживания и расширение ее возможностей в части наибольшего охвата нуждающегося в нем населения с учетом индивидуальных потребностей лиц в социальном обслуживании, более широкого использования возможностей организаций и физических лиц по оказанию социальных услуг, повышение социальной активности граждан в оказании помощи другим членам общества, гармонизацию индивидуальных и общественных интересов, что отвечает целям реализации статьи 47 Конституции, а также части первой статьи 59 Конституции об обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

 

3.2. Законодателем вносятся изменения и дополнения в главу 3 Закона о социальном обслуживании, определяющую механизм привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к оказанию социальных услуг и реализации социальных проектов государства (государственный социальный заказ). При этом статьей 1 Закона предусматривается включение в число задач государственного социального заказа увеличение числа организаций, оказывающих социальные услуги (абзац третий пункта 15); корректируются требования к исполнителю государственного социального заказа (абзац третий пункта 17); устанавливается порядок определения негосударственной некоммерческой организации, выигравшей конкурс на выполнение государственного социального заказа (пункт 18). Уточняется, что договор на выполнение государственного социального заказа, финансируемого путем предоставления негосударственным некоммерческим организациям субсидий на оказание социальных услуг и реализацию социальных проектов, может заключаться на срок до пяти лет в пределах срока реализации государственных программ (абзац третий пункта 19 статьи 1 Закона).

 

По мнению Конституционного Суда, данные положения Закона направлены на расширение практики применения государственного социального заказа, а также минимизацию затрат на его размещение, повышение стабильности отношений между заказчиком и исполнителем государственного социального заказа, увеличение периода оказания социальных услуг гражданам, что отвечает положениям Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества, а также обеспечении направления и координации государственной и частной экономической деятельности в социальных целях (часть пятая статьи 13).

 

4. Согласно Закону социальная услуга представляет собой деятельность в области социального обслуживания по оказанию гражданину помощи в целях содействия в предупреждении, преодолении трудной жизненной ситуации и (или) адаптации к ней, не связанную с оказанием материальной помощи (абзац пятый пункта 1 статьи 1).

 

Международные подходы в сфере социальных услуг исходят из необходимости обеспечить доступность и качество услуг; при этом принцип доступности социальных услуг предполагает равный и своевременный доступ к услугам и к информации о них. В Замечании общего порядка № 19 (2007) «Статья 9: Право на социальное обеспечение» Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам Организации Объединенных Наций отмечено, что право на социальное обеспечение включает право на равное пользование адекватной защитой в случае социальных рисков и чрезвычайных ситуаций (пункт 9). Данным Замечанием предусмотрено также, что доступность услуг должна обеспечиваться необходимыми и эффективными законодательными и иными мерами, с тем чтобы не позволить третьим лицам отказать кому-либо в равном доступе к программам социального обеспечения и установить необоснованные условия доступа (пункт 45); при этом для наиболее уязвимых или социально отчужденных слоев населения должна обеспечиваться экономическая доступность услуг (пункт 12).

 

4.1. Формы социального обслуживания расширяются за счет социального обслуживания в замещающей семье для совершеннолетних нетрудоспособных граждан (пункт 24 статьи 1 Закона).

 

Конституционный Суд отмечает, что введение законодателем такого вида социальной услуги, как замещающая семья для совершеннолетних нетрудоспособных граждан, выражает заботу государства об этих гражданах, обеспечивает создание правового механизма для получения ими социальных услуг в наиболее комфортных условиях семейного микроклимата, повышения их личной и социальной безопасности, психологического комфорта, предоставления данным гражданам эффективной помощи в решении связанных с их положением иных жизненных проблем, что согласуется с целями повышения доступности и качества социальных услуг, наиболее полной реализации права на социальное обеспечение, предусмотренного статьей 47 Конституции, и отвечает конституционному положению о человеке, его правах, свободе и гарантиях их реализации как высшей ценности и цели общества и государства (часть первая статьи 2 Конституции).

 

4.2. В соответствии с Законом местным исполнительным и распорядительным органам предоставляется возможность принимать решение об оказании других социальных услуг с определением категорий граждан, имеющих право на их получение, а также определять иные категории граждан, имеющих право на получение предусмотренных Законом социальных услуг (абзац одиннадцатый пункта 25 статьи 1). При этом местные органы власти предусматривают порядок и условия оказания установленных ими социальных услуг (часть восьмая статьи 31 Закона о социальном обслуживании в редакции Закона). Закрепляется также положение о том, что иные организации и индивидуальные предприниматели, оказывающие социальные услуги, самостоятельно определяют, помимо видов оказываемых ими социальных услуг, также категории граждан, имеющих право на их получение (абзац двенадцатый пункта 25 статьи 1 Закона).

 

Данные нормы Закона, направленные на усиление доступности социальных услуг для населения с учетом особенностей его состава на конкретной территории, расширение категорий граждан, получающих социальные услуги, и видов предоставляемых социальных услуг, основываются на положении Конституции, предусматривающем, что местные исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории (статья 120), а также отвечают целям реализации конституционных положений о праве каждого на достойный уровень жизни, праве граждан на социальное обеспечение.

 

Вместе с тем Конституционный Суд обращает внимание, что местным исполнительным и распорядительным органам при установлении порядка и условий оказания социальных услуг и при определении дополнительных категорий граждан, имеющих право на их получение, иным организациям и индивидуальным предпринимателям, оказывающим социальные услуги, а также при определении видов оказываемых ими социальных услуг и категорий граждан, имеющих право на их получение, следует исходить из необходимости обеспечения для граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию, равного доступа к социальным услугам; при этом должна быть обеспечена экономическая доступность социальных услуг в случае их оказания на возмездной основе субъектами как государственной, так и частной форм собственности.

 

5. Положениями Закона определяются условия и порядок оказания социальных услуг (пункт 26).

 

5.1. В частности, предусматривается возможность оказания социальных услуг на основании трехстороннего договора, сторонами которого могут выступать, наряду с гражданином, организацией, индивидуальным предпринимателем или физическим лицом, оказывающими социальные услуги, также лица, заключающие договор в интересах гражданина (часть третья статьи 31 Закона о социальном обслуживании в редакции Закона).

 

По мнению Конституционного Суда, данные нормы Закона имеют целью гарантирование конституционного права на социальное обеспечение лиц, которые в силу экономических причин не могут самостоятельно оплатить предоставляемые им социальные услуги, что согласуется с положением части третьей статьи 21 Конституции.

 

5.2. Законом предусматривается, что основанием для отказа в оказании социальных услуг при обращении гражданина за их оказанием является отсутствие у него медицинских показаний и (или) наличие медицинских противопоказаний для оказания отдельных социальных услуг, подтвержденных медицинской справкой о состоянии здоровья или заключением врачебно-консультационной комиссии государственной организации здравоохранения (абзац девятый пункта 26 статьи 1).

 

Принимая во внимание, что такое правовое регулирование направлено на недопущение возникновения обстоятельств, негативно влияющих на здоровье населения, отвечает целям устранения потенциальных угроз правам других лиц, Конституционный Суд отмечает, что данное условие оказания социальных услуг, закрепляемое Законом, является соразмерным и пропорциональным защищаемым конституционным ценностям, предусмотренным частью первой статьи 2 Конституции (человек, его права, свободы и гарантии их реализации), частью первой статьи 45 Конституции (право на охрану здоровья).

 

5.3. Статьей 32 Закона о социальном обслуживании в редакции Закона устанавливается обязанность работников организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих социальные услуги, соблюдать конфиденциальность информации, полученной при исполнении своих обязанностей, включая информацию о факте обращения за социальным обслуживанием, сохранять личную, семейную и иную охраняемую законом тайну, а также соблюдать установленный законодательством порядок обращения с персональными данными граждан, полученными при исполнении своих обязанностей (абзац четвертый части четвертой).

 

Конституция, закрепляя право каждого на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь, в том числе от посягательства на тайну его корреспонденции, телефонных и иных сообщений, на его честь и достоинство (статья 28), предусматривает, что в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав законодательством может быть ограничено пользование информацией (часть третья статьи 34).

 

Конституционный Суд учитывает практику Европейского Суда по правам человека, отметившего, что защита данных личного характера имеет важнейшее значение для возможности лица осуществлять право на неприкосновенность его личной и семейной жизни, предусмотренное статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (постановление по делу «С. и Марпер против Соединенного Королевства (S. and Marper v. the United Kindgom) от 4 декабря 2008 года); защита является принципом правовых систем, имеющим основополагающее значение для реализации человеком права на неприкосновенность конфиденциальности персональных данных очень личного и деликатного характера частной и семейной жизни (постановление по делу «З. против Финляндии» от 25 февраля 1997 года, постановление по делу «И. против Финляндии» от 17 июля 2008 года).

 

Конституционный Суд отмечает, что требование Закона об обеспечении конфиденциальности информации, ставшей известной при оказании социальных услуг, возможности ее предоставления только в предусматриваемых законодателем случаях является соразмерным защищаемым правам и интересам лиц, которым оказываются такие услуги, поскольку данное требование направлено на исключение несанкционированного вмешательства в личную жизнь гражданина посредством разглашения информации о ней, угрозы иным конституционным правам и свободам, связанным с самоопределением личности. Данная норма Закона отвечает конституционным положениям о праве каждого на защиту от незаконного вмешательства в личную жизнь, о возможности ограничения пользования информацией в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав (статьи 28 и 34 Конституции).

 

5.4. Законодателем определяются условия и порядок оказания социальных услуг, указанных в части первой статьи 30 Закона о социальном обслуживании. В частности, предусматриваются основания для отказа в оказании социальных услуг при обращении за их оказанием, а также случаи прекращения оказания социальных услуг (абзацы восьмойвосемнадцатый пункта 26 Закона).

 

При этом Законом закрепляется, что иные условия и порядок оказания социальных услуг, указанных в части первой статьи 30 Закона о социальном обслуживании, устанавливаются Советом Министров Республики Беларусь или уполномоченным им государственным органом (часть седьмая статьи 31 Закона о социальном обслуживании в редакции Закона).

 

Данная норма Закона основывается на положениях статьи 107 Конституции, в соответствии с которыми Правительство Республики Беларусь обеспечивает проведение единой государственной политики в области здравоохранения и социального обеспечения (абзац пятый); принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан (абзац шестой); осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента Республики Беларусь (абзац десятый).

 

Вместе с тем Конституционный Суд обращает внимание на необходимость в процессе реализации возлагаемых Законом на Совет Министров полномочий определять правовое регулирование условий и порядка оказания социальных услуг таким образом, чтобы не затрагивались права физических лиц, подлежащие установлению, корректировке, отмене только на уровне закона, и соблюдалось положение статьи 47 Конституции о праве граждан Республики Беларусь на социальное обеспечение, а также требование части первой статьи 23 Конституции, допускающей возможность ограничения прав и свобод личности только в случаях, предусмотренных законом, и в конституционно оправданных интересах.

 

Исходя из выявленного конституционно-правового смысла норм Закона, Конституционный Суд считает, что предусматриваемые Законом изменения и дополнения правового регулирования социального обслуживания направлены на развитие системы социального обслуживания, повышение ее эффективности, доступности и качества социальных услуг, совершенствование механизмов реализации прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.

 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в пределах полномочий, предоставленных пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

 

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

 

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

 

РЕШИЛ:

 

1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О социальном обслуживании» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

 

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

 

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

 

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                                П.П.Миклашевич

Версия для печати