Решение Конституционного Суда Республики Беларусь
29 декабря 2016 г. № Р-1083/2016
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

 

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

 

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

 

Заслушав судью-докладчика Данилюка С.Е., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

 

Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 16 декабря 2016 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 21 декабря 2016 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

 

Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

 

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из положений Конституции и норм международно-правовых актов в области защиты прав несовершеннолетних.

 

1. Конституцией установлено, что Республика Беларусь обеспечивает законность и правопорядок (часть третья статьи 1); обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства (часть первая статьи 21); ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (часть первая статьи 23); государство обеспечивает свободу, неприкосновенность и достоинство личности; ограничение или лишение личной свободы возможно в случаях и порядке, установленных законом (часть первая статьи 25); государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59).

 

В соответствии со статьей 32 Конституции детство находится под защитой государства (часть первая); родители или лица, их заменяющие, имеют право и обязаны воспитывать детей, заботиться об их здоровье, развитии и обучении (часть третья).

 

Принцип приоритета интересов ребенка закреплен в Конвенции о правах ребенка, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 года (вступила в силу для Республики Беларусь 31 октября 1990 г.), согласно которой во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка; государства-участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры (пункты 1 и 2 статьи 3).

 

Минимальными стандартными правилами Организации Объединенных Наций, касающимися отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), принятыми 29 ноября 1985 года Резолюцией 40/33 Генеральной Ассамблеи ООН, установлено, что государства-члены должны стремиться к созданию условий, позволяющих обеспечить содержательную жизнь подростка в обществе, которая, в тот период жизни, когда она или он наиболее склонны к неправильному поведению, будет благоприятствовать процессу развития личности и получения образования, в максимальной степени свободному от возможности совершения преступлений и правонарушений (правило 1.2).

 

В Руководящих принципах Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы), принятых 14 декабря 1990 года Резолюцией 45/112 Генеральной Ассамблеи ООН, отмечено, что предупреждение преступности среди несовершеннолетних является важнейшим аспектом предупреждения преступности в обществе; участвуя в законной, социально полезной деятельности и вырабатывая гуманистический взгляд на общество и жизнь, молодежь может быть воспитана на принципах, не допускающих преступную деятельность (пункт 1); для того чтобы предупреждение преступности среди несовершеннолетних было эффективным, необходимы усилия всего общества в целом в целях обеспечения гармоничного развития подростков при уважении к их личности и поощрении ее развития с раннего детства (пункт 2).

 

2. Законом предусматривается корректировка перечня категорий несовершеннолетних, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа. С этой целью вносятся соответствующие изменения и дополнения в статью 5 Закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

 

Статьей 1 Закона данный перечень расширяется за счет отнесения к указанным лицам подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений независимо от применения к ним мер пресечения, за исключением избрания меры пресечения в виде заключения под стражу; несовершеннолетних, в отношении которых приняты решения о прекращении проверки по уголовным делам частного обвинения; лиц, не только содержащихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях, специальных лечебно-воспитательных учреждениях, но и вернувшихся из них (пункты 3 и 5).

 

Указанному законодательному регулированию корреспондируют также дополнения, вносимые в нормы Закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», регламентирующие компетенцию органов управления образованием, учреждений образования (статья 13) и инспекций по делам несовершеннолетних (статья 21), в части возложения на них дополнительных полномочий по проведению индивидуальной профилактической работы с названными категориями лиц (пункты 9 и 13 статьи 1 Закона).

 

Согласно Закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» индивидуальная профилактическая работа – деятельность по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социально-психолого-педагогической реабилитации или предупреждению совершения несовершеннолетними правонарушений (абзац седьмой статьи 1).

 

Из содержания данного определения следует, что индивидуальная профилактическая работа имеет важное значение для предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, поскольку позволяет на ранней стадии выявлять лиц, склонных к антиобщественному поведению, а также оказывать целевое воспитательное воздействие на подростков, у которых сформировалось нежелание вести правопослушный образ жизни. 

 

По мнению Конституционного Суда, расширение законодателем перечня категорий несовершеннолетних, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, призвано обеспечить более полный охват лиц, нуждающихся в проведении  коррекционной работы с целью восстановления нарушенных социальных ориентиров, что направлено на реализацию приведенных выше положений Конституции и международно-правовых актов в сфере предупреждения преступности несовершеннолетних. 

 

3. Положениями Закона излагается в новой редакции статья 7 Закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», устанавливающая сроки проведения и основания прекращения индивидуальной профилактической работы.

 

Вносимыми пунктом 5 статьи 1 Закона изменениями предусматривается, в частности, что индивидуальная профилактическая работа в отношении несовершеннолетних начинается со дня получения органом, учреждением или иной организацией, осуществляющими профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, документа, являющегося основанием для проведения индивидуальной профилактической работы; проводится по месту их жительства (месту пребывания) и (или) учебы; прекращается по решению руководителя органа, учреждения или иной организации, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. При этом сроки проведения индивидуальной профилактической работы устанавливаются в зависимости от категории несовершеннолетних, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа.

 

Конституционный Суд отмечает более полное и детальное, по сравнению с действующим, правовое регулирование как времени проведения, так и оснований для начала и прекращения индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними. Указанные изменения расширяют возможности органов, учреждений и организаций, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, проводить более действенную работу по устранению причин и условий, способствующих негативным социальным явлениям в молодежной среде.

 

Кроме того, предусматриваемая корректировка законодательных положений характеризуется более высокой степенью конкретизации профилактической деятельности правоприменительных органов, что направлено на ограничение пределов их самостоятельного усмотрения относительно сроков ее проведения и прекращения. Такой подход законодателя, по мнению Конституционного Суда, соответствует принципу правовой определенности, который призван обеспечить единообразную практику правореализации, что отвечает конституционным положениям о верховенстве права и гарантиях соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан.

 

4. Законодателем вводится термин «комплексная реабилитация несовершеннолетнего», который определяется как система мероприятий по оказанию социально-педагогической, психологической помощи, проведению медицинской профилактики и медицинской реабилитации в отношении несовершеннолетнего, потребление которым наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов, токсических или других одурманивающих веществ, употребление алкогольных, слабоалкогольных напитков или пива установлены в соответствии с законодательством, направленных на восстановление здоровья несовершеннолетнего, формирование у него умений и навыков оценивать, контролировать и конструктивно разрешать проблемные ситуации, формирование ценностных ориентаций и культуры здорового образа жизни (пункт 1 статьи 1 Закона).

 

Кроме того, устанавливается, что специальные лечебно-воспитательные учреждения являются профильными лечебно-воспитательными учреждениями, обеспечивающими комплексную реабилитацию несовершеннолетних; порядок комплексной реабилитации несовершеннолетних определяется Правительством Республики Беларусь (пункт 10 статьи 1 Закона).

 

Конституционный Суд считает, что вносимые Законом изменения и дополнения направлены на реализацию более эффективной государственной политики по устранению в молодежной среде негативных последствий зависимости от употребления психоактивных веществ, по возвращению несовершеннолетнего в общество в качестве полноценного члена, свободного от пагубных привычек и имеющего устойчивую мотивацию на здоровый образ жизни и правомерное поведение.

 

Устанавливаемое правовое регулирование основывается на конституционной гарантии права граждан Республики Беларусь на охрану здоровья (часть первая статьи 45 Конституции) и согласуется с конституционной обязанностью государственных органов, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (часть вторая статьи 59 Конституции).

 

Данный законодательный подход отвечает также международно-правовым актам в области прав человека, в соответствии с которыми государства-участники обязаны принимать все необходимые меры, включая законодательные, административные и социальные меры, а также меры в области образования, с тем чтобы защитить детей от незаконного употребления наркотических средств и психотропных веществ, как они определены в соответствующих международных договорах, и не допустить использования детей в противозаконном производстве таких веществ и торговле ими (статья 33 Конвенции о правах ребенка); уделять особое внимание всеобъемлющей политике и стратегиям, направленным на предотвращение того, чтобы молодые люди злоупотребляли алкоголем, наркотиками и другими веществами; обеспечить широкий круг услуг и мер помощи для преодоления трудностей, с которыми сталкиваются молодые люди в период взросления; такие услуги должны включать программы специального лечения молодых наркоманов, в которых основное внимание должно уделяться уходу, консультированию и терапевтической помощи (пункты 25 и 35 Эр-Риядских руководящих принципов).

 

5. Пунктом 10 статьи 1 Закона статья 14 Закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» излагается в новой редакции, согласно которой пребывание воспитанника в специальном учебно-воспитательном учреждении или специальном лечебно-воспитательном учреждении в случаях, если он совершил из указанных учреждений самовольный уход, и (или) не возвратился в данное учреждение из отпуска, и (или) не освоил содержание программы воспитания детей, нуждающихся в особых условиях воспитания, может быть продлено судом в пределах срока, указанного в части восьмой данной статьи, то есть до двух лет, но не более чем до достижения несовершеннолетним возраста 18 лет.

 

Одновременно на законодательном уровне закрепляется положение о том, что в период пребывания в специальном учебно-воспитательном учреждении или специальном лечебно-воспитательном учреждении воспитанник обязан осваивать содержание образовательных программ и программу воспитания детей, нуждающихся в особых условиях воспитания, надлежаще исполнять обязанности, возложенные на него законодательством, учредительными документами и иными локальными нормативными правовыми актами учреждения образования.

 

Оценивая конституционность приведенных положений, Конституционный Суд отмечает, что продление времени пребывания несовершеннолетних в указанных учреждениях не превышает предельных сроков, установленных действующим законодательством. При этом оно применяется по решению суда исключительно к лицам, нарушающим общие требования нормативных правовых актов учреждений образования, в том числе правил внутреннего распорядка специальных учебно-воспитательных и лечебно-воспитательных учреждений, и (или) уклоняющимся от образовательного процесса, организованного для несовершеннолетних, нуждающихся в особых условиях воспитания.

 

Конституционный Суд также считает, что такие правоограничения не противоречат предписаниям статьи 23 Конституции, а устанавливаемый Законом судебный порядок продления сроков пребывания несовершеннолетнего в указанных специальных учреждениях, исключающий аналогичные полномочия других государственных органов и должностных лиц, является дополнительной гарантией защиты прав и свобод каждого, предусмотренной статьей 60 Конституции, и соответствует международно-правовым стандартам в области отправления правосудия (статьи 8 и 10 Всеобщей декларации прав человека, статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, статья 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод), при соблюдении которых обеспечиваются демократическая практика и законность.

 

6. Закон определяет правовые основания и общие требования к проведению личного досмотра и досмотра вещей воспитанников, находящихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях или специальных лечебно-воспитательных учреждениях, несовершеннолетних, содержащихся в приемниках-распределителях, а также несовершеннолетних, доставляемых в органы внутренних дел, приемники-распределители для несовершеннолетних, государственные организации здравоохранения, социально-педагогические учреждения, специальные учебно-воспитательные учреждения, специальные лечебно-воспитательные учреждения (пункты 10, 12 и 14 статьи 1 и др.).

 

Данные положения Закона ограничивают права и свободы несовершеннолетних на неприкосновенность и достоинство личности, неприкосновенность собственности (часть первая статьи 25, часть вторая статьи 44 Конституции), на защиту от незаконного вмешательства в личную жизнь, в том числе от посягательства на честь и достоинство (статья 28 Конституции).

Однако Конституционный Суд отмечает, что указанные ограничения обусловлены режимом нахождения в названных учреждениях, направлены на предупреждение возможных правонарушений, посягающих на порядок в этих учреждениях, защиту жизни и здоровья, иных прав и свобод, обеспечение безопасности лиц, содержащихся в них, поэтому отвечают требованиям части первой статьи 23 Конституции, соразмерны защищаемым конституционным интересам, не предполагают чрезмерного ущемления достоинства личности и других основных прав и свобод и тем самым не искажают их конституционной сущности.

 

Такое законодательное регулирование согласуется также с Рекомендацией Комитета министров Совета Европы от 5 ноября 2008 года CM/Rec(2008)11 «О Европейских правилах для несовершеннолетних правонарушителей, подвергаемых наказанию и мерам воздействия», предусматривающей, что должны быть приняты подробные процедуры, касающиеся проведения обыска несовершеннолетних лиц; ситуации, когда проведение таких обысков является необходимым, и их характер должны определяться национальным законодательством (пункт 89.1).

 

Вместе с тем, исходя из того, что порядок проведения личного досмотра воспитанников, находящихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях или специальных лечебно-воспитательных учреждениях, и досмотра их вещей, а также порядок досмотра получаемых указанными лицами бандеролей, мелких пакетов, посылок и т.п. устанавливаются Министерством образования Республики Беларусь (пункт 10 статьи 1 Закона), Конституционный Суд полагает необходимым отметить, что данный государственный орган не вправе выходить за пределы реализации делегированных ему нормотворческих полномочий, соблюдая законодательные требования к содержанию регулируемого порядка проведения досмотров.

 

Наряду с этим, с учетом особой важности соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних, а также особенностей их интеллектуального, духовно-нравственного и психофизиологического развития, обостренного чувства независимости и восприятия любой несправедливости, Конституционный Суд обращает внимание на необходимость при реализации положений Закона, предусматривающих возможность проведения личного досмотра и досмотра вещей названных лиц, в каждом конкретном случае придерживаться определяемой законодателем цели таких досмотров, а именно выявления и изъятия предметов и веществ, запрещенных к хранению и использованию в указанных учреждениях, в том числе способных причинить вред здоровью, а также соблюдения лицами, проводящими досмотры, конституционных гарантий обеспечения достоинства личности и недопущения унижающего его достоинство обращения, а также защиты от посягательства на достоинство (части первая и третья статьи 25, статья 28 Конституции).

 

7. Абзац девятый статьи 21 Закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», закрепляющей компетенцию инспекций по делам несовершеннолетних, излагается в новой редакции, предусматривающей, что данные инспекции в порядке, определяемом Министерством внутренних дел Республики Беларусь, проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении родителей, которые не исполняют или ненадлежащим образом исполняют обязанности по воспитанию и содержанию несовершеннолетних (пункт 13 статьи 1 Закона). Данному положению корреспондирует излагаемая в новой редакции часть шестая статьи 7 указанного Закона, в соответствии с которой прекращение проведения индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних является основанием для прекращения индивидуальной профилактической работы в отношении их родителей (пункт 5 статьи 1 Закона).

 

Конституционный Суд отмечает, что своевременное выявление неблагополучных семей позволяет государственным органам и должностным лицам принять надлежащие меры в целях обеспечения защиты прав и законных интересов детей, находящихся в социально опасном положении, а предусматриваемое Законом проведение индивидуальной профилактической работы в отношении родителей, которые не исполняют или ненадлежащим образом исполняют обязанности по воспитанию и содержанию несовершеннолетних, призвано оказывать положительное воздействие на поведение указанных взрослых лиц, способствовать повышению их ответственности за судьбу детей, а также минимизировать влияние на несовершеннолетних неблагоприятных факторов семейного окружения.

 

Такой законодательный подход согласуется с положениями статьи 32 Конституции, в соответствии с которыми детство находится под защитой государства; родители или лица, их заменяющие, имеют право и обязаны воспитывать детей, заботиться об их здоровье, развитии и обучении.

 

Данное законодательное регулирование отвечает также международно-правовым стандартам в области правосудия в отношении несовершеннолетних, согласно которым государства-участники предпринимают все возможные усилия к тому, чтобы обеспечить признание принципа общей и одинаковой ответственности обоих родителей в воспитании и развитии ребенка; родители или в соответствующих случаях законные опекуны несут основную ответственность за воспитание и развитие ребенка; наилучшие интересы ребенка являются предметом их основной заботы (пункт 1 статьи 18 Конвенции о правах ребенка); правительствам следует вырабатывать политику, способствующую воспитанию детей в условиях стабильной и благополучной семьи (пункт 13 Эр-Риядских руководящих принципов).

 

Оценивая в целом содержание Закона, Конституционный Суд констатирует, что предусматриваемое им правовое регулирование направлено на дальнейшее совершенствование деятельности по выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности несовершеннолетних и совершению ими правонарушений, стимулированию данных лиц к законопослушному поведению, а устанавливаемый законодателем порядок осуществления индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении, основывается на нормах Конституции и соответствует международно-правовым стандартам в сфере ювенальной юстиции.

 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

 

Таким образом, Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

 

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

 

РЕШИЛ:

 

1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

 

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

 

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

 

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                             П.П.Миклашевич

Версия для печати