Решение Конституционного Суда Республики Беларусь
27 декабря 2016 г. № Р-1079/2016
О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

 

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

 

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур».

 

Заслушав судью-докладчика Сергееву О.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

 

Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений  в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 16 декабря 2016 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 21 декабря 2016 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

 

Законом (статья 1) вносятся дополнения и изменения в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур», вызванные необходимостью совершенствования правового регулирования отношений, касающихся осуществления административных процедур.

 

1. При проверке конституционности Закона Конституционный Суд учитывает, что по результатам осуществления обязательного предварительного контроля конституционности Закон «Об основах административных процедур» (далее – Закон об основах административных процедур), законы, которыми в него вносились изменения и дополнения, направленные на уточнение правового регулирования отношений по осуществлению административных процедур, решениями Конституционного Суда от 17 октября 2008 г. № Р-272/2008, от 28 декабря 2009 г. № Р-427/2009 и от 5 июля 2012 г. № Р-741/2012 признаны соответствующими Конституции и основанными на нормах Конституции, которыми человек, его права, свободы и гарантии их реализации объявлены высшей ценностью и целью общества и государства, а обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь – высшей целью государства (часть первая статьи 2 и часть первая статьи 21); определена обязанность государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией, а также обязанность государственных органов, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности; их ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности (статья 59); закреплены установление в Республике Беларусь принципа верховенства права и обязанность государства, всех его органов, должностных лиц действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7).

 

Конституционный Суд, оценивая нормы Закона, полагает, что, устанавливая правовое регулирование, законодатель исходит из приведенных и иных конституционных принципов и норм, предопределяющих необходимость создания надлежащих механизмов реализации гарантированных Конституцией прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц при осуществлении административных процедур, повышения прозрачности и эффективности функционирования государственных и иных уполномоченных органов при обращении к ним  граждан и юридических лиц за совершением административных процедур, а также полного и конкретного регулирования важнейших общественных отношений.

 

Предназначение административных процедур заключается в опосредовании связей между государственными органами, иными уполномоченными органами и гражданами и юридическими лицами по реализации их прав, свобод, законных интересов и обязанностей, в том числе предусмотренных Конституцией, в частности права собственности (статья 44), прав на осуществление хозяйственной и иной деятельности (статья 13), информацию (статья 34), социальное обеспечение (статья 47), жилище (статья 48), участие в культурной жизни (статья 51) и др.

 

Законодательное регулирование в сфере административных процедур призвано определить четкие рамки правомерного поведения участников рассматриваемых правоотношений, снизить степень усмотрения публичной власти при принятии административных решений, обеспечить максимальный учет интересов граждан и юридических лиц, обратившихся за осуществлением административной процедуры; направлено на дальнейшее развитие демократического правового государства, исключение проявлений бюрократизма и коррупции, устранение излишних административных барьеров и тем самым на обеспечение и защиту прав, свобод и законных интересов заинтересованных лиц, повышение эффективности деятельности органов публичной власти.

 

Так, установление в изложенных Законом (пункты 15, 21, 24 и 25 статьи 1) в новой редакции статьях 14, 27, 32 Закона об основах административных процедур и статье 341, которой дополняется данный Закон, возможности совершения ряда действий в электронной форме через единый портал электронных услуг представляет собой одну из мер по дальнейшему внедрению в республике электронного правительства, предполагающему повышение эффективности и оперативности порядка осуществления административных процедур, устранение излишних административных барьеров при обращении граждан и юридических лиц в государственные и иные уполномоченные органы, упрощение их взаимодействия, создание в итоге благоприятных условий для решения насущных жизненных проблем граждан и осуществления хозяйственной и иной деятельности. Законодатель определяет, что такой портал является единой точкой подачи (отзыва) заявлений об осуществлении административных процедур, получения административных решений (уведомлений о принятых административных решениях) и подачи (отзыва) административных жалоб в электронной форме (абзац седьмой пункта 1 статьи 1 Закона).

 

На оптимизацию работы по приему заявлений заинтересованных лиц и повышение эффективности работы уполномоченных органов, участвующих в осуществлении административных процедур, направлены также нормы статьи 1 Закона, предусматривающие делегирование полномочий уполномоченных органов по принятию административных решений об отказе в принятии заявлений заинтересованных лиц другим организациям (пункт 5); закрепляющие создание в местных исполнительных и распорядительных органах базового территориального уровня, а также в администрациях районов в городах службы «одно окно» в целях обеспечения приема заявлений заинтересованных лиц в одном месте (пункт 6).

 

Закон (пункты 11 и 25 статьи 1), определяя право лица, подавшего административную жалобу, на ее отзыв, в целях реализации конституционной нормы о праве, а не обязанности каждого защищать свои права и законные интересы (статья 22 Конституции) предоставляет заинтересованным и третьим лицам реальный механизм, обеспечивающий возможность по собственному усмотрению, в том числе с учетом изменившихся обстоятельств, принимать решение о доведении начатой процедуры обжалования до конца, что соответствует социальному характеру белорусского государства (часть первая статьи 1 Конституции). В связи с этим уменьшается и административная нагрузка на органы, рассматривающие административные жалобы.

 

Пунктом 6 статьи 14, пунктом 3 статьи 15, пунктами 1 и 2 статьи 17, пунктом 1 статьи 18, пунктом 2 статьи 26, пунктом 1 статьи 27, пунктом 3 статьи 32 и пунктом 1 статьи 341 Закона об основах административных процедур, излагаемыми в редакции Закона, регламентируется порядок работы с заявлениями  заинтересованных лиц, их административными жалобами и административными решениями уполномоченных органов, поданными (принятыми) в электронной форме.

 

Возможность реализации обращения за осуществлением административной процедуры в электронной форме и применения такой формы в процессе осуществления административной процедуры отвечает международным подходам в отношении развития электронного управления. Использование информационных и коммуникационных технологий рассматривается международной практикой, в частности Рекомендацией Комитета министров Совета Европы от 15 декабря 2004 года Rec (2004) 15 «Об электронном управлении», в качестве средства увеличения эффективности демократических процессов; создания фундамента для сотрудничества между государственными органами, частным сектором и другими организациями гражданского общества; увеличения участия, инициатив и вовлеченности граждан в национальной, региональной и местной общественной жизни; увеличения прозрачности демократического процесса принятия решений и подотчетности демократических учреждений; повышения отзывчивости государственных органов; стимулирования общественных дебатов и наблюдения за процессом принятия решений.  

 

2. Закон об основах административных процедур дополняется положениями, предусматривающими расширение числа участников административной процедуры третьими лицами и закрепляющими их права и обязанности (абзац третий пункта 1 и пункт 13 статьи 1 Закона). Согласно пункту 31 статьи 1 Закона  об основах административных процедур в редакции Закона третье лицо – это гражданин или юридическое лицо, кроме заинтересованного лица, участие которых в осуществлении административной процедуры предусмотрено актами законодательства и чьи права и (или) обязанности затрагиваются административным решением.

 

По мнению Конституционного Суда, отнесение Законом к числу участников административных процедур третьих лиц, чьи права и (или) обязанности в силу законодательства затрагиваются  при осуществлении административной процедуры, отвечает конституционным нормам о приоритете личности и обеспечении ее прав и свобод, равенстве всех перед законом и об обязанности государства принимать все доступные ему меры для осуществления и защиты этих прав и свобод (статьи 21, 22 и 59 Конституции), направлено на создание гарантий обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц. Определение Законом нового участника административной процедуры – третьего лица имеет целью легализовать правовое положение таких лиц, предоставить им правовые средства защиты прав и законных интересов, уменьшить количество публично-правовых конфликтов, обеспечить принятие справедливого административного решения.

 

3. Законом расширяются способы информирования заинтересованных лиц об административных процедурах посредством размещения предусмотренных Законом об основах административных процедур сведений, касающихся осуществления административных процедур, на соответствующих страницах официальных сайтов вышестоящих государственных органов (вышестоящих организаций) в глобальной компьютерной сети Интернет (абзац третий пункта 7 статьи 1).

 

Конституционный Суд считает, что такой законодательный подход устанавливает более действенный механизм реализации конституционных положений о человеке, его правах, свободах и гарантиях их реализации как высшей ценности и цели общества и государства, а также части первой статьи 34 Конституции, гарантирующей право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов. Это позволит заинтересованным и иным лицам получить дополнительный доступ к актуальной информации об административных процедурах, расширить возможности своевременного  ознакомления с необходимой для них информацией, а деятельности государственных органов и иных организаций, осуществляющих административные процедуры, – быть открытой и доступной.

 

На реализацию части первой статьи 34 Конституции направлены также нормы абзаца четвертого пункта 11 статьи 1 Закона, согласно которым заинтересованные лица приобретают право знакомиться в том числе с документами и (или) сведениями, полученными уполномоченными органами от других государственных органов, иных организаций и необходимыми для осуществления административных процедур, делать из них выписки, если иное не предусмотрено законодательством  о государственных секретах, коммерческой или иной охраняемой законом тайне.

 

4. В соответствии с пунктом 16 статьи 1 Закона статья 20 Закона об основах административных процедур дополняется пунктом 2, предусматривающим, что сбор, обработка, хранение, использование персональных данных граждан при осуществлении административных процедур осуществляются без их письменного согласия с соблюдением требований, определенных законодательными актами, по защите информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено. Из содержания данной нормы следует вывод об ограничении конституционного права граждан, персональные данные которых используются при осуществлении административных процедур, на неприкосновенность личной жизни (статья 28 Конституции), в том числе права лица по собственному усмотрению распоряжаться такой информацией, разрешать или ограничивать доступ к ней, определять порядок и условия  доступа в соответствии с законодательными актами  (часть первая статьи 33 Закона Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации»).

 

Конституционный Суд отмечает, что статья 28 Конституции допускает возможность вмешательства в личную жизнь на законном основании. Закрепление в Законе нормы о сборе, обработке, хранении, использовании персональных данных граждан при осуществлении административных процедур отвечает положениям части первой статьи 23 Конституции, так как при этом соблюдаются требования об уровне нормативного правового акта и направленности на достижение конституционно значимых целей в интересах защиты прав и свобод других лиц. Рассматриваемое ограничение при условии обеспечения защиты персональных данных от незаконного доступа иных лиц представляется допустимым и нечрезмерным, основанным на нормах Конституции.

 

В определенной мере права и законные интересы граждан и юридических лиц ограничиваются нормами части второй пункта 3 излагаемой в новой редакции статьи 15 Закона об основах административных процедур, согласно которым при подаче заявления в электронной форме заинтересованное лицо может участвовать в осуществлении административной процедуры через своих представителей только в случаях, предусмотренных законодательными актами. Данные положения касаются реализации конституционного права заинтересованного лица на юридическую помощь для осуществления и защиты прав и свобод, в том числе пользоваться в любой момент помощью своих представителей в государственных органах и в отношениях с должностными лицами и гражданами (часть первая статьи 62 Конституции).

 

По мнению Конституционного Суда, в таком случае не исключается личная подача заявления заинтересованным лицом либо использование письменной или устной формы с привлечением представителя, поэтому непривлечение представителя не является препятствием для обращения за осуществлением административной процедуры. Кроме того, на современном этапе следует учитывать технические возможности подтверждения полномочий представителя в электронной форме, а также то, что представительство в осуществлении административной процедуры не ограничивается лишь подачей заявления и всех необходимых документов. Согласно пункту 3 статьи 8 Закона об основах административных процедур представители заинтересованного лица при осуществлении административной процедуры могут совершать действия, право на осуществление которых имеет заинтересованное лицо, в пределах предоставленных полномочий, то есть в том числе получать разъяснения прав и обязанностей, знакомиться с материалами, связанными с рассмотрением заявлений, делать из них выписки, обжаловать административные решения и др. В связи с этим рассматриваемое ограничение применительно к подаче заявления в электронной форме, исходя из смысла части первой статьи 23 Конституции, допустимо, не нарушает оптимального баланса интересов личности, общества и государства, соразмерно таким защищаемым конституционным ценностям, как права лиц, в том числе заинтересованных, которые могут быть затронуты недобросовестными действиями лиц, подавших в электронной форме документы для осуществления административных процедур, не имея надлежаще оформленных полномочий для представительства.

 

Анализ норм Закона позволяет сделать вывод о его направленности на совершенствование правового регулирования общественных отношений в сфере осуществления административных процедур в целях наиболее полного обеспечения конституционных прав и законных интересов граждан и юридических лиц, повышения эффективности работы государственных органов, иных уполномоченных органов, к компетенции которых относится осуществление административных процедур.

 

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в пределах компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.

 

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

 

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь

 

РЕШИЛ:

 

1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

 

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

 

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

 

 

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь                                                                                                                П.П.Миклашевич

Версия для печати