EngРусБел
Выступления Председателя Конституционного Суда
 

Предварительный контроль конституционности законов о ратификации международных договоров (Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь 2010 г., № 1)

Введение

Предварительный конституционный контроль законов, открывший новый этап развития конституционного правосудия в Республике Беларусь, стал одним из основных направлений деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь в последние годы. Автор достаточно подробно характеризовал особенности этой формы контроля в Республике Беларусь: правовое регулирование, механизмы реализации и последствия [1].

Многие положения, закрепленные как на конституционном, так и законодательном уровнях, не получили пока своей реализации на практике. Такая ситуация, сложившаяся, например, в отношении проверки международных договоров, обусловлена отсутствием обращений субъектов, уполномоченных инициировать производство в Конституционном Суде [2]. Не уделено достаточного внимания данной проблематике и в отечественной науке. Однако значимость вопросов, связанных с контролем конституционности международных договоров, возрастает в связи с проверкой Конституционным Судом законов о ратификации международных договоров.

Опыту Конституционного Суда Республики Беларусь, накопленному за это время в данной сфере, и посвящена настоящая статья.

 

Основная часть

Международный договор традиционно является объектом конституционного контроля. Однако вопросы конституционного контроля международных договоров, включая особенности ратификации, специфику конституционного контроля законов о ратификации международных договоров, последствия принятия решения конституционными судами, глубокого научного анализа как в российской, так и белорусской науке не получили.

Многие белорусские ученые в своих работах рассматривали международные договоры, исследуя вопросы конституционного контроля, но не как объект проверки Конституционным Судом на соответствие Конституции, а как акты, согласно положениям которых должна развиваться правотворческая и правоприменительная деятельность [3–7].

Учитывая обширность, сложность и дискуссионность проблемы, поскольку вопросы международных договоров связаны не только с особенностями имплементации, но и с соотношением международного и национального законодательства, места международного договора в правовой системе государства, определением его юридической силы и др., автор полагает, что комплексный анализ положений, определяющих особенности конституционного контроля международных договоров, его процедурные механизмы и проблемы реализации на практике, – тема для отдельного исследования. Целью данной статьи является исследование осуществления конституционного контроля конституционности законов о ратификации международных договоров как самостоятельного предмета производства по делу в конституционном судопроизводстве, тесно взаимосвязанного с самим международным договором.

Положения подпункта 1.1 пункта 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь» (далее – Декрет от 26 июня 2008 г. № 14) предусматривают общую процедуру обязательного предварительного конституционного контроля законов, в том числе законов о ратификации международных договоров. В качестве самостоятельного объекта проверки законы о ратификации международных договоров не выделены.

В других государствах на законодательном уровне не предусмотрена специальная процедура рассмотрения конституционными судами законов о ратификации международных договоров, рассмотрение законов о ратификации является частным случаем общей процедуры проверки законов. А, например, в Украине при определении процедуры проверки международных договоров упоминаются законы о ратификации, но это обусловлено в первую очередь особенностями проверки международных договоров.

Ратификация обеспечивает придание юридической силы международному договору. До ратификации договор, как правило, не имеет юридической силы и не обязателен для нератифицировавшей его стороны. Как указано в глоссарии Совета Европы, ратификация – акт, на основании которого государство выражает свое окончательное согласие на обязательность для него договора. После этого государство-участник должно соблюдать положения договора и выполнять их [8].

В соответствии со ст. 17 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 года «О международных договорах Республики Беларусь» согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено, наряду с его подписанием, путем обмена нотами, письмами или иными документами, образующими международный договор, его утверждением (принятием), присоединением, путем правопреемства в отношении международного договора, и таким способом, как ратификация. Положения указанного Закона предусматривают, что указанное согласие может быть выражено любым иным способом, предусмотренным международным договором, при соблюдении процедуры и способов, установленных национальным Законом.

В ст. 17 Закона «О международных договорах Республики Беларусь» установлено также, что решения о согласии на обязательность для Республики Беларусь межгосударственных и межправительственных договоров принимаются Президентом Республики Беларусь, Национальным собранием Республики Беларусь или Советом Министров Республики Беларусь в соответствии с их компетенцией, определенной Конституцией Республики Беларусь, этим Законом, иными законодательными актами Республики Беларусь.

Что касается способа выражения согласия государства на обязательность для него международного договора, то согласно ст. 18 указанного Закона на основании заключения Министерства юстиции Республики Беларусь и исходя из положений международного договора, способ выражения согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора определяет Министерство иностранных дел Республики Беларусь.

В Республике Беларусь в соответствии со ст. 97 Конституции органом, который принимает законы о ратификации и денонсации международных договоров, является Парламент. Анализ регламентов палат Парламента позволяет сделать вывод, что рассмотрение законов о ратификации, за исключением некоторых особенностей, в целом происходит согласно общим правилам законодательного процесса.

Следует отметить, что по вопросу соотношения закона о ратификации и международного договора в доктрине международного публичного права преобладает мнение, согласно которому международный договор и закон о ратификации находятся в тесной содержательной связи. Как указывают отдельные российские ученые, «выражение согласия на обязательность договора – это третья, наиболее важная, стадия заключения международного договора, завершающаяся его окончательным принятием» [Цит. по: 9]. Автор согласен с точкой зрения известного российского ученого Ю.А.Тихомирова о том, что «институт ратификации можно назвать оценочно-аналитическим институтом, потому что он позволяет реально оценить как готовность национальной правовой системы к восприятию международных обязательств, так и готовность государства ввести новую регуляцию» [10, с. 137].

В зарубежной практике закон о ратификации и международный договор не всегда выступают в качестве общего объекта конституционного контроля. В некоторых случаях международный договор и закон о ратификации выступают отдельными объектами конституционного контроля. В государствах могут существовать самостоятельные процедуры конституционного контроля в отношении законов и порядка рассмотрения конституционности положений международного договора, которые различаются по инициаторам судопроизводства, особенностям процедуры рассмотрения, последствиям.

Несмотря на обусловленность юридической силы международного договора процедурой ратификации, самостоятельный объект контроля (международный договор) не должен «встраиваться» в другой (закон о ратификации) в случае рассмотрения закона о ратификации по общей процедуре проверки конституционности закона.

Российские ученые спорят о возможности рассмотрения законов о ратификации по общей процедуре проверки конституционности законов, так как в этом случае подвергается проверке международный договор, вступивший в силу, что, по их мнению, влечет противоречие с конституционной нормой о проверке международных договоров до их вступления в силу [11–13].

В правовой литературе проверка международных договоров посредством рассмотрения законов об их ратификации обозначается как «косвенный контроль», в отличие от прямого, при котором конституционный суд проверяет непосредственно международный договор [14]. В некоторых странах (Германия, Италия, Македония, Хорватия и др.) конституционные суды не обладают правом проверки конституционности международного договора, но могут проверять законы, и поскольку закон о ратификации международного договора – один из видов законов, то органы конституционного контроля проверяют национальные законы, ратифицирующие международные договоры, в соответствии с общей процедурой проверки законов. К указанному необходимо добавить, что данное положение является дискуссионным, и на практике в некоторых случаях органы конституционного контроля отказывали в рассмотрении закона о ратификации на том основании, что они не могут проверить международный договор (Болгария), или рассматривали только закон о ратификации без обращения к тексту международного договора (Украина). Например, казахстанские ученые, анализируя законодательство и практику работы Конституционного Совета Казахстана, отмечают, что «при обращении уполномоченных субъектов в Конституционный Совет с вопросом о рассмотрении на соответствие Конституции не ратифицированного международного договора на стадии одобрения Мажилисом и принятия Сенатом соответствующего закона только нормы международного договора могут быть предметом конституционного производства. При обращении с таким вопросом Главы государства после принятия Парламентом закона могут быть рассмотрены не только нормативное содержание международного договора, но и конституционность процедуры принятия закона о ратификации» [15].

Автор полагает, что при рассмотрении данной проблемы следует исходить из полноты закрепления в национальном законодательстве положений о проверке конституционности международных договоров. Возможно, что при реальном осуществлении последующего или предварительного конституционного контроля «косвенный контроль» международных договоров – через закон о ратификации – будет излишним; или это может быть оправдано (как в соответствующий период времени во Франции) в определенных случаях, например, с целью предоставления возможности субъектам, не имеющим права инициировать проверку международных договоров, получить его посредством использования своего права возбудить производство в отношении законов.

Что касается Республики Беларусь, то на конституционном уровне закреплены два самостоятельных объекта конституционного контроля – закон и международный договор (ст. 116 Конституции Республики Беларусь). Такой же подход заложен и в Декрете от 26 июня 2008 г. № 14: конституционность законов проверяется до подписания их Президентом Республики Беларусь в порядке обязательного предварительного конституционного контроля (подпункт 1.1 пункта 1); конституционность международного договора проверяется до подписания Главой государства в факультативном порядке – по его инициативе (подпункт 1.2 пункта 1). Отличие по процедуре еще раз подтверждает самостоятельный характер вышеуказанных объектов конституционного контроля. Таким образом, проверяя конституционность законов о ратификации международных договоров, Конституционный Суд не проверяет конституционность международных договоров. Что касается законов о ратификации, то Конституционный Суд проверяет конституционность формы акта, которая в соответствии с пунктом 2 части первой ст. 97 Конституции определена в виде закона; оценивает порядок принятия закона в соответствии со ст. 97–100 Конституции, включая реализацию уполномоченными субъектами права законодательной инициативы; проверяет компетенцию государственных органов при принятии закона исходя из положений раздела IV Конституции в целом, включая пункт 2 части первой ст. 97 и пункт 1 части первой ст. 98 Конституции.

Помимо конституционных норм вопросы оснований для ратификации международных договоров регулируются специальным национальным законом – Законом «О международных договорах Республики Беларусь». Конституционный Суд руководствуется нормами данного Закона, когда проверяет, есть ли у государства основания выражать согласие на обязательность для него положений международного договора в такой форме, как закон. При этом проверка оснований для ратификации международного договора не означает проверки конституционности международного договора. Дальнейшее развитие ситуации можно смоделировать следующим образом: в соответствии с подпунктом 1.2 пункта 1 Декрета от 26 июня 2008 г. № 14 Глава государства до подписания закона о ратификации может воспользоваться своим правом обратиться в Конституционный Суд с предложением изложить позицию о конституционности международного договора.

Всего за прошедшее время, начиная с июня 2008 г., после наделения Конституционного Суда Республики Беларусь соответствующими полномочиями по этому вопросу вынесено 79 решений. Все проверенные законы о ратификации международных договоров признаны конституционными.

При этом следует учитывать, что европейская конституционная практика не знает примеров обязательного предварительного конституционного контроля законов (в их число входят и законы о ратификации), реализуемого в Республике Беларусь. Возможно, что в случае, если закон о ратификации оспаривается по инициативе уполномоченного субъекта, орган конституционного контроля, учитывая особенности конституционного регулирования (например, если проверка международного договора не предусмотрена), проверяет и международный договор. В конституционной доктрине однозначного ответа о том, как в данном случае надлежит поступать конституционному суду, не содержится.

Особенности процедуры рассмотрения международных договоров в связи с дополнительными полномочиями Конституционного Суда Республики Беларусь по обязательному предварительному контролю конституционности законов, в том числе законов о ратификации, должного теоретического осмысления пока не получили.

С точки зрения как теории, так и практической реализации закон о ратификации международного договора допустимо рассматривать в качестве самостоятельного объекта предварительного конституционного контроля. Исходя из этого, предлагается в проекте Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве» в отдельной главе регламентировать производство по делам о конституционности международных договоров и законов о ратификации международных договоров с учетом положений ст. 116 Конституции и Декрета от 26 июня 2008 г. № 14.

Что касается последствий принятия решения органа конституционного контроля относительно законов о ратификации, то должного законодательного закрепления данный механизм также не получил. В международной практике не всегда связывают «отрицательное» решение конституционного суда по международному договору и денонсацию последнего либо «положительное» решение конституционного суда и в дальнейшем обязательную ратификацию договора. Данный подход представляется обоснованным, учитывая ст. 46 Венской конвенции о праве международных договоров, согласно которой государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения [16].

Учитывая, что при осуществлении обязательного предварительного контроля конституционности законов о ратификации Конституционный Суд проверяет, были ли соблюдены нормы Конституции, то есть нормы внутреннего права особого значения, при проведении процедуры ратификации Парламентом. Признание закона о ратификации международного договора неконституционным, безусловно, является основанием для неподписания его Президентом и возвращения в Парламент.

Полагаю, что теоретическое исследование и некоторый опыт проверки конституционности законов о ратификации международных договоров требуют дальнейшего законодательного регулирования.

 

Заключение

Предварительный конституционный контроль законов о ратификации является новым направлением в деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь и требует дальнейшей правовой регламентации.

В связи с дополнительными полномочиями Конституционного Суда Республики Беларусь, в том числе по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов о ратификации, требуют дополнительного осмысления положения ст. 116 Конституции относительно проверки международных обязательств Республики Беларусь на соответствие Основному Закону.

Отсутствие практики проверки международных договоров во многом обусловило неразработанность данной проблематики в белорусской правовой науке.

Комплексный подход к проверке конституционности международных договоров и законов о ратификации позволит выработать эффективные правовые механизмы конституционного контроля в этой сфере, которые следует закрепить в Законе Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве».

П.П.Миклашевич,

 Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь,
заслуженный юрист Республики Беларусь

 

 

 

Список источников

1. Миклашевич, П.П. Правовой механизм предварительного конституционного контроля / П.П.Миклашевич // Весн. Канстытуц. Суда Рэсп. Беларусь. – 2008. – № 4. – С. 122–129.

2. Миклашевич, П.П. Совершенствование конституционного контроля – важнейшего способа обеспечения верховенства Конституции Республики Беларусь / П.П.Миклашевич // Весн. Канстытуц. Суда Рэсп. Беларусь. – 2008. – № 1. – С. 32–39.

3. Василевич, Г.А. Значение Конституции и международных договоров Республики Беларусь для правотворческой и правоприменительной деятельности // Право Беларуси. – 2003. – № 1. – С. 62–67.

4. Василевич, Г.А. Развитие правовой системы Республики Беларусь в условиях Европейской интеграции и конституционный контроль // Развитие и перспективы национальной правовой системы в контексте европейских интеграционных процессов: материалы Междунар. научно-практич. конф., Минск, 16–17 июня 2005 г. / отв. ред. Г.А.Василевич. – Минск: Издат. центр БГУ, 2005. – С. 3–11.

5. Тиковенко, А.Г. Международное и национальное право: проблемы взаимодействия / А.Г.Тиковенко // Юстиция Беларуси. – 2002. – № 3. – С. 8–11.

6. Зыбайло, А.И. Конституционный контроль за соответствием законодательства международно-правовым нормам / А.И.Зыбайло // Конституционное правосудие в Республике Беларусь: пятилетний опыт, проблемы и перспективы (Респ. науч.-практ. конф., 27 апреля 1999 г.): Сб. докладов и тезисов выступлений. – Минск, 1999. – С. 120–122.

7. Пугачев, А.Н. Предмет судебного конституционного контроля // Правовое государство. Конституционный Суд: материалы междунар. семинаров. – Минск, – 2000. – С. 46–48.

8. Совет Европы [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://conventions.coe.int/ Treaty/RUS/v3Glossary.asp#Ratification – Дата доступа: 10.08.2009.

9. Агешкина, Н.А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (постатейный) / Н.А.Агешкина // Консультант Плюс: Версия Проф. технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2010.

10. Тиунов, О.И. Ратификация международных договоров в Российской Федерации: законодательное регулирование и практика / О.И. Тиунов // Журн. рос. права. – 2008. – № 4. – С. 137–156.

11. Батяев, А.А. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» / А.А.Батяев // Консультант Плюс: Версия Проф. технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2010.

12. Дагуев, А.В. Некоторые особенности производства по делам о проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров РФ // Юрид. мир. – 2008. – № 11. – С. 6–12.

13. Агешкина, Н.А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» / Н.А.Агешкина // Консультант Плюс: Версия Проф. технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2010.

14. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / под ред. Ю.А. Дмитриева/ Консультант Плюс: Версия Проф. технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – М., 2010.

15. Кемалов, М. Обеспечение Конституционным Советом взаимосвязи национального и международного права / М.Кемалов, А.Орманова [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.constcouncil.kz/rus/deyat/public/?cid=0&rid=320 – Дата доступа: 17.03.2010.

16. Венская конвенция о праве международных договоров, 23 мая 1969 г. // Действующее международное право: в 3 т. / сост. Ю.М.Колосов, Э.С.Кривчикова. – Т. 1. – М.: Изд-во Моск. независим. ин-та междунар. права, 1996. – 864 с.

Версия для печати