Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об изменении Кодекса Республики Беларусь о недрах».

Заслушав судью-докладчика Вороновича Т.В., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об изменении Кодекса Республики Беларусь о недрах», Кодекса Республики Беларусь о недрах (далее – Кодекс о недрах) и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «Об изменении Кодекса Республики Беларусь о недрах» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 10 декабря 2020 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 18 декабря 2020 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования законодательного регулирования общественных отношений в области использования и охраны недр с учетом правоприменительной практики  в целях обеспечения рационального использования недр, охраны окружающей среды.

Законом в Кодекс о недрах вносятся изменения, уточняющие положения о государственном регулировании и управлении в области использования и охраны недр, о правах и обязанностях недропользователей, обеспечивающие рациональное использование недр, конкретизирующие требования к ведению государственного кадастра недр, и др.

1. Конституционный Суд в рамках своих полномочий по  осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проверяет конституционность Закона исходя из норм Конституции, согласно которым:

человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2);

в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7);

государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях; недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства (части пятая и шестая статьи 13);

осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц (часть шестая статьи 44);

каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (статья 46);

местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов (статья 120).

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд, руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия.

2. Положениями Закона Кодекс о недрах дополняется статьей 71 «Государственные и иные программы, региональные комплексы мероприятий в области рационального использования и охраны недр», а также в Кодекс вносятся изменения, уточняющие нормы о государственном регулировании и управлении в области использования и охраны недр.

Согласно пункту 1 статьи 71 Кодекса о недрах государственные программы в области рационального использования и охраны недр разрабатываются Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды совместно с заинтересованными государственными органами (организациями) и утверждаются Советом Министров Республики Беларусь (пункт 3 статьи 1 Закона).

Компетенция Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды дополняется полномочием определять направления  использования полезных ископаемых и (или) геотермальных ресурсов недр, участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых (пункт 5 статьи 1 Закона).

Пунктом 6 статьи 1 Закона уточняется компетенция местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов в области использования и охраны недр: местные Советы депутатов областного и базового территориальных уровней в области использования и охраны недр в пределах своей компетенции утверждают региональные комплексы мероприятий в области рационального использования и охраны недр; местные исполнительные и распорядительные органы формируют и вносят для утверждения в местные Советы депутатов региональные комплексы мероприятий в области рационального использования и охраны недр, обеспечивают их реализацию (местные исполнительные и распорядительные органы областного и базового территориальных уровней) (пункт 1 и подпункт 2.2 пункта 2 статьи 13 Кодекса о недрах).

Конституционный Суд считает, что уточнение Законом полномочий государственных органов по государственному регулированию и управлению в области использования и охраны недр соответствует нормам статей 107 и 120 Конституции, определяющим полномочия Совета Министров, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, и имеет целью совершенствование правового механизма обеспечения рационального и эффективного использования природно-ресурсного потенциала Беларуси для удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики страны и экспорта как важнейшей задачи государственной политики недропользования, что согласуется с частью шестой статьи 13 Конституции.

3. Законом уточняются нормы о правах и обязанностях недропользователей, иные положения Кодекса о недрах, в том числе о  порядке предоставления горных отводов, геологическом и маркшейдерском обеспечении горных работ.

В соответствии с пунктами 7–9 статьи 1 Закона недропользователям предоставляется право на первоочередное получение горного отвода для добычи полезных ископаемых и (или) использования геотермальных ресурсов недр в границах разведанного ими за счет собственных средств месторождения (его части); гарантируется недопущение предоставления права пользования недрами в границах ранее предоставленных другому недропользователю геологического и (или) горного отводов; исключается обязанность представлять государственную статистическую отчетность в  случаях и порядке, предусмотренных законодательством о государственной статистике (подпункт 1.8 пункта 1 статьи 14, пункт 1 статьи 15, подпункт 2.8 пункта 2 статьи 16 Кодекса о недрах).

Законом (пункты 4 и 15 статьи 1) из компетенции Совета Министров исключается полномочие определять организации, уполномоченные разрабатывать проекты обоснования границ горного отвода; устанавливается, что проекты утверждаются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, заинтересованными в получении горного отвода (пункт 1 статьи 10 и подпункт 2.2 пункта 2 статьи 33 Кодекса о недрах). Пункт 11 статьи 33 Кодекса о недрах излагается в новой редакции, предусматривающей, что предоставления горного отвода не требуется при проведении работ по строительству подземных частей наземных зданий, сооружений и иных объектов строительства, не связанных с пользованием недрами, строительству и эксплуатации буровых скважин, предназначенных для добычи подземных вод на период строительства скважин на нефть, природный газ и нефтяной попутный газ, параметрических скважин, предназначенных для прогнозирования возможности выявления полезных ископаемых в пределах недостаточно изученных участков недр.

Пункт 6 статьи 60 Кодекса о недрах дополняется нормой, согласно которой допускается ведение горной графической документации в электронном виде с использованием специализированных программных средств и технологий, обеспечивающих сохранность информации и ее конфиденциальность (пункт 30 статьи 1 Закона).

Конституционный Суд полагает, что приведенные нормы Закона, стимулирующие недропользователей, осуществляющих геологическое изучение недр за счет собственных средств, усиливающие гарантии прав недропользователей, предусматривающие упрощение порядка и условий осуществления деятельности по пользованию недрами, соответствуют положениям Конституции о гарантировании государством всем равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (части четвертая и пятая статьи 13).

4. Согласно Конституции обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства; государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные
в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (части первая и третья статьи 21).

Статьей 46 Конституции установлено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду; государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты
и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды.

Конституционный Суд отмечает, что обеспечение прав и свобод граждан, в том числе права на благоприятную окружающую среду, достигается посредством сбалансированного решения социально-экономических задач  с учетом значимости ресурсов недр для экономики Беларуси с одновременным сохранением благоприятной окружающей среды и природных ресурсов, в первую очередь ресурсов недр, для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений.

Законом уточняется правовое регулирование общественных отношений в сфере хозяйственного использования недр в целях обеспечения их рационального использования, в связи с чем вносятся изменения в ряд норм Кодекса о недрах.

4.1. Пунктом 29 статьи 1 Закона уточняются особенности разработки месторождений подземных вод.

В пункте 4 излагаемой в новой редакции статьи 58 Кодекса о недрах определяется, что эксплуатация буровых скважин и иных сооружений в недрах, предназначенных для добычи пресных подземных вод для централизованной системы питьевого водоснабжения и минеральных подземных вод, осуществляется только при наличии утвержденных запасов подземных вод с соблюдением требований данного Кодекса и иных актов законодательства об охране и использовании недр, законодательства об охране окружающей среды, законодательства об охране и использовании вод.

Эксплуатация буровых скважин и иных сооружений в недрах, предназначенных для добычи пресных подземных вод в иных целях, кроме централизованной системы питьевого водоснабжения, осуществляется без утверждения запасов пресных подземных вод при условии их добычи в объеме не более пяти кубических метров в сутки (за исключением добычи подземных вод из буровых скважин, предназначенных для добычи подземных вод на период строительства скважин на нефть и газ, параметрических скважин, предназначенных для прогнозирования возможности выявления полезных ископаемых в пределах недостаточно изученных участков недр).

Согласно изменениям, вносимым пунктом 12 статьи 1 Закона в статью 29 Кодекса о недрах, недра предоставляются в пользование для геологического изучения недр, в том числе связанного со строительством буровых скважин, предназначенных для добычи подземных вод, на срок до пяти лет (подпункт 1.1 пункта 1); срок пользования недрами для добычи полезных ископаемых, использования геотермальных ресурсов недр продлевается в случае неполного извлечения запасов полезных ископаемых, неполного использования геотермальных ресурсов недр в границах предоставленного горного отвода на период, не превышающий срока, указанного в подпункте 1.2 пункта 1 этой статьи, при условии соблюдения недропользователем требований законодательства об охране и использовании недр (пункт 4); срок пользования недрами для геологического изучения недр в границах предоставленного геологического отвода продлевается на период, не превышающий срока, указанного в подпункте 1.1 пункта 1 данной статьи, при условии соблюдения недропользователем требований законодательства об охране и использовании недр (пункт 5).

Кодекс о недрах дополняется статьей 481, регулирующей передачу месторождения углеводородов или отдельных буровых скважин в пробную эксплуатацию; статьи 73 и 74 этого Кодекса, определяющие порядок консервации и ликвидации горных предприятий, горных выработок, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, излагаются в новой редакции (пункты 22 и 34 статьи 1 Закона).

Конституционный Суд отмечает, что приведенными нормами Закона создаются правовые механизмы для обеспечения рационального комплексного использования недр, наиболее полного извлечения из недр запасов основных полезных ископаемых и попутных компонентов, сохранения нерентабельных к отработке месторождений при возможности их последующей эксплуатации, что соответствует положениям части второй статьи 7 и части второй статьи 46 Конституции.

4.2. Конституцией установлено, что осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц (часть шестая статьи 44).

В соответствии с вносимыми в Кодекс о недрах изменениями (пункты 13 и 32 статьи 1 Закона) на территории населенных пунктов запрещаются, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь, пользование недрами, связанное с добычей рудных, нерудных, горючих полезных ископаемых; использование иных ресурсов недр, если такой запрет установлен законодательными актами; не допускается размещение объектов строительства на земной поверхности над отработанным месторождением полезных ископаемых без заключения об окончании процесса сдвижения горных пород в зоне их возможных деформаций и справки об отсутствии непогашенных горных выработок и пустот, а также о возможностях развития горных работ под участком застройки, выданных недропользователем, осуществлявшим разработку этого месторождения (пункт 4 статьи 30, подпункт 4.2 пункта 4 статьи 66 Кодекса о недрах).

Пункт 1 статьи 65 Кодекса о недрах, определяющей основные требования по рациональному использованию и охране недр, дополняется подпунктами 1.12 и 1.13 о недопущении осуществления работ по добыче полезных ископаемых без согласованного ежегодного плана развития горных работ, а также о недопущении использования полезных ископаемых и (или) геотермальных ресурсов недр, участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, в иных направлениях, чем те, которые указаны в приказе Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, издаваемом по результатам государственной экспертизы геологической информации (пункт 31 статьи 1 Закона).

Конституционный Суд считает, что приведенные положения Закона, в том числе устанавливающие правовые запреты, обеспечивают реализацию государством конституционной функции по осуществлению контроля за рациональным использованием ресурсов в целях охраны и восстановления окружающей среды, создают эффективные правовые механизмы, необходимые для охраны недр, недопущения нанесения вреда окружающей среде, поддержания благоприятной экологической обстановки, обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан.

4.3. Согласно Закону (пункт 24 статьи 1) статья 50 Кодекса о недрах, регулирующая порядок проведения государственной экспертизы геологической информации, излагается в новой редакции.

Пунктом 4 статьи 50 Кодекса о недрах предусматривается, что уполномоченная организация, подчиненная Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды, для проведения экспертизы может привлекать на договорной основе экспертов, имеющих высшее образование, соответствующее области деятельности эксперта, стаж работы в сфере недропользования не менее пяти лет, обладающих научными и (или) практическими познаниями в сфере  недропользования.

Законом определяется, что результаты государственной экспертизы оформляются заключением, которое должно содержать выводы, в том числе о достоверности и об обоснованности оценки запасов полезных ископаемых и (или) геотермальных ресурсов недр, обоснованности геолого-экономической оценки месторождения (его части), о степени подготовленности месторождения (его части) для разработки, количестве извлекаемых запасов полезных ископаемых и (или) геотермальных ресурсов недр; о направлениях использования полезных ископаемых и (или) геотермальных ресурсов недр, участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых (пункт 6, подпункты 7.1 и 7.7 пункта 7 статьи 50 Кодекса о недрах).

Согласно пункту 11 статьи 50 Кодекса о недрах использование полезных ископаемых и (или) геотермальных ресурсов недр, участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, в иных направлениях, чем те, которые указаны в приказе Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, издаваемом по результатам государственной экспертизы геологической информации, не допускается.

В решении Конституционного Суда от 6 июля 2016 г. № Р-1047/2016 указано, что регулирование государством экономической деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, должно осуществляться таким образом, чтобы через выполнение каждым его конституционного долга охранять природную среду обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности и интересов человека и общества в целом, гарантировались поддержание благоприятной окружающей среды, соблюдение и защита экологических прав граждан.

В целях защиты населения от отрицательного воздействия горнодобывающей промышленности и соблюдения природоохранных требований при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности уполномоченные государственные органы, предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны руководствоваться наряду с основными требованиями по рациональному использованию и охране недр, закрепленными в Кодексе о недрах, также принципом экологической безопасности, основанным на приоритете охраны жизни и здоровья человека.

Конституционный Суд подтверждает данные выводы и отмечает, что положениями Закона, уточняющими нормы Кодекса о недрах о проведении государственной экспертизы геологической информации для установления достоверности и обоснованности оценки запасов полезных ископаемых и (или) геотермальных ресурсов недр (за исключением петрогеотермальных ресурсов), принятия решения об утверждении или списании этих запасов, определения полноты и качества изученности месторождения (его части), степени его подготовленности для разработки, создаются правовые механизмы, обеспечивающие не только эффективную эксплуатацию природных ресурсов, но и одновременно их охрану и сохранение благоприятного состояния окружающей среды, что соответствует положениям статьи 46, части первой статьи 59 Конституции.

5. Законом (пункт 37 статьи 1) статья 77 Кодекса о недрах, устанавливающая требования к ведению государственного кадастра недр, излагается в новой редакции, которой предусматривается в том числе перечень участков недр, подлежащих учету в кадастре (пункт 3); уточняется, что ведение государственного кадастра недр осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды в виде базы данных в электронном виде и на бумажном носителе с использованием паспортов, каталогов, регистрационных карт объектов учета (пункт 4); определяется перечень источников информации для ведения государственного кадастра недр (пункт 6) и др.

В соответствии с пунктом 7 статьи 77 Кодекса о недрах данные государственного кадастра недр носят открытый характер  и размещаются в открытом доступе в глобальной компьютерной сети Интернет, за исключением сведений, отнесенных законодательством к государственным секретам, и иной информации, которая не подлежит предоставлению и распространению в соответствии с законодательными актами.

Конституционный Суд полагает, что приведенные нормы Закона, которые развивают правовые механизмы осуществления государственного управления и регулирования в области использования и охраны недр, контроля за использованием и охраной недр, способствуют реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду, соответствуют положениям части второй статьи 7, частей первой и третьей статьи 34, статьи 46 и части первой статьи 59 Конституции.

Предусматриваемые Законом открытый характер государственного кадастра недр (за исключением сведений, отнесенных законодательством к государственным секретам, и иной информации, которая не подлежит предоставлению и распространению в соответствии с законодательными актами), его ведение Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды в виде базы данных в электронном виде отвечают международным стандартам права на доступ к экологической информации, закрепленным в Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция).

Конституционный Суд считает, что положениями Закона, которыми совершенствуется правовое регулирование общественных отношений в области использования и охраны недр, создаются правовые механизмы для обеспечения рационального, комплексного использования недр наряду с поддержанием состояния защищенности окружающей среды, обеспечивается защита интересов государства, в исключительной собственности которого находятся недра, а также прав и законных интересов недропользователей и других лиц, что согласуется с принципами и нормами Конституции.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь и одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97, пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд считает, что по содержанию норм, форме акта, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь 

РЕШИЛ: 

1. Признать Закон Республики Беларусь «Об изменении Кодекса Республики Беларусь о недрах» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами. 

Председательствующий –
Председатель Конституционного Суда
Республики Беларусь                                                                                                П.П.Миклашевич